Osservazioni conclusive sul rapporto dei gruppi di interesse con il Governo e la pubblica amministrazione

La mancanza di disposizioni giuridiche in merito alle relazioni istituzionali tra gruppi di interesse privato e componenti del governo o tra gruppi di interesse e organi della pubblica amministrazione, ha condotto l’analisi verso l’identificazione di quei canali di accesso formali ed informali che, offrendo occasioni di dialogo tra Istituzioni e privati, sopperiscono a tale mancanza. In relazione ai canali informali, rilevano le possibilità di accedere al dialogo con i decisori pubblici e la discrezionalità decisionale dei destinatari dell’azione di promozione dell’interesse. Per quanto riguarda il primo aspetto, il dialogo tra gruppi e organi del governo avviene essenzialmente attraverso la mediazione di partiti politici e di enti pubblici, che trasformano la rappresentanza dei gruppi di interessi collettivi privati e di interessi diffusi in un’azione marginale rispetto a quella da loro esercitata. In riferimento al secondo aspetto, le relazioni tra pubblica amministrazione e gruppi avvengono nell’ambito dei limiti del potere discrezionale del pubblico, che valuta le pretese private in relazione ad un interesse pubblico da tutelare, attraverso un’attività di ponderazione degli interessi coinvolti.

In relazione ai canali formali di accesso del privato al dialogo con il pubblico, se ne sono esaminati alcuni esempi, quali l’istituto della partecipazione al procedimento amministrativo, gli articoli degli Statuti comunali orientati alla partecipazione dei privati ai processi decisionali pubblici e la possibilità dei gruppi di accedere direttamente alla fase decisionale, attraverso gli strumenti della programmazione negoziata. Da tale analisi, risulta che l’apertura del pubblico nei confronti dei gruppi di interessi privati e diffusi è attualmente molto più accentuata nella pubblica amministrazione rispetto ad altri contesti, nonostante la costante e predominante tutela dell’interesse pubblico, alla quale per definizione è orientata l’amministrazione. Infatti la partecipazione è uno strumento di comunicazione con l’esterno consequenziale all’inizio di un processo decisionale amministrativo, che in ogni caso deve essere realizzato; non può essere considerato come un istituto a

disposizione del privato o del gruppo indipendente dall’avvio di un procedimento amministrativo nel quale sia coinvolto l’interesse rappresentato447. Allo stesso modo, affinché esistano i presupposti per la stipula di un accordo di programma, la disciplina regionale impone l’esistenza di un rilevante interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento. Con la differenza che tale accordo permette al gruppo di evitare di esercitare influenza a livello informativo in quanto può accedere direttamente al livello decisionale; in questa occasione, i gruppi privati esercitano influenza al pari dei gruppi di interesse istituzionali, quali i sindacati dei lavoratori, che, a livello legislativo nazionale entrano in concertazione con il pubblico per la definizione dei termini del contratto di lavoro nazionale.

Posizione a parte occupano le disposizioni di quegli Statuti comunali, come quelli dei comuni di Torino e di Alessandria, che nei titoli dedicati agli istituti della partecipazione alle attività del comune, parlano rispettivamente di “riconoscimento” e di “valorizzazione” dei gruppi di interesse in termini di rappresentanza e di promozione delle proprie posizioni nei confronti delle istituzioni comunali. La vicinanza di queste disposizioni all’attività di relazioni istituzionali – prevista dai disegni di legge nazionali – è comprovata dalle previsioni relative ai registri e agli albi di tali gruppi. Tanto i comuni, con gli esempi di Torino ed Alessandria, quanto le regioni, in riferimento agli esempi di Toscana e Molise affrontati nel precedente capitolo, risolvono con i propri mezzi normativi il problema delle relazioni istituzionali nei confronti delle Istituzioni locali, sopperendo alla mancanza di una normativa nazionale in materia.

447 _{L’idea che la partecipazione del privato sia funzionale alla migliore definizione dell’interesse pubblico da}

tutelare e non alla difesa del singolo interesse è sostenuta da molti autori, in particolare da A. Zito, op. cit. e U. Allegretti, op. cit.

Conclusioni

In base all’analisi svolta nei cinque capitoli della tesi, sia da un punto di vista giuridico sia da un punto di vista economico, l’influenza sul processo decisionale pubblico dei gruppi di interesse che esercitano relazioni istituzionali nei confronti delle Istituzioni italiane, in termini di rappresentanza e di promozione degli interessi organizzati, è di tipo informativo. Gli strumenti che i gruppi di interessi privati e diffusi hanno a disposizione per “perseguire” l’interesse nei confronti dei decisori pubblici sono informativi, in quanto trasmettono conoscenza sui propri ambiti particolari ai soggetti che in tali ambiti possono intervenire attraverso decisioni pubbliche. In considerazione di tale flusso informativo, si è cercato di mettere in evidenza i punti di incontro e di scontro fra i decisori pubblici ed i portatori di interessi particolari, in un contesto di crescente trasparenza nel processo decisionale pubblico e di apertura da parte delle Istituzioni nei confronti dei cittadini e dei loro gruppi di interesse. La suddivisione dell’analisi in distinti ambiti, di orientamento sia giuridico sia economico, ha consentito di analizzare differenti aspetti del fenomeno di influenza informativa dei gruppi di interessi privati e diffusi sui decisori pubblici. L’esigenza di inquadrare giuridicamente l’influenza privata sui decisori pubblici, ha portato ad analizzare i progetti di legge nazionali in riferimento alla principale disciplina in materia di lobbying – alla quale si ispirano i nostri progetti di legge – che definisce tale attività come un’attività di pressione degli interessi particolari nei confronti delle Istituzioni.

Oltre alla disciplina negli Stati Uniti, sono state analizzate altre tipologie di disciplina che offrono differenti soluzioni per regolare la materia, tra le quali la regolazione dei gruppi di interesse nell’Unione Europea ed alcune discipline europee in materia di relazioni istituzionali. In tutte le soluzioni normative, l’apporto informativo non solo è il principale strumento di pressione, ma è anche il motivo per il quale le Istituzioni accettano il dialogo con i privati. Tale

ragionamento ha permesso di inquadrare il problema da un punto di vista economico, in quanto i vantaggi informativi dei gruppi di interesse, oltre a supportare le posizioni degli interssi rappresentati, colmano le esigenze di conoscenza del pubblico sui settori ai quali i gruppi appartengono. Lo scambio che si realizza tra privato e pubblico è quindi tra informazioni particolari dei privati ed accesso al dialogo con il pubblico; tanto più le informazioni sono rilevanti e significative per il pubblico, e quindi rappresentative di reali esigenze, quanto più la decisione finale potrà essere “influenzata” e quindi tenere in considerazione gli interessi del gruppo.

I risultati raggiunti possono, in breve, riassumersi in alcuni punti. Il primo riguarda l’esistenza del dialogo tra i rappresentanti di interessi privati o diffusi ed i decisori pubblici, a prescindere dalla presenza di discipline giuridiche rivolte a regolare la loro comunicazione. La conseguenza di tale riscontro sta nella necessità di dover individuare caso per caso le fattispecie di partecipazione del gruppo al processo decisionale pubblico. Questo soprattutto nei contesti nazionali privi di normative sulle relazioni istituzionali, nei quali i gruppi di interessi privati e diffusi cercano canali di accesso informali alle Istituzioni, per poter presentare le proprie posizioni nelle materie alle quali le decisioni pubbliche si riferiscono. Il secondo riguarda l’esigenza, ormai indiscussa, di individuare punti di incontro tra interessi di parte ed interessi generali per la promozione e la tutela di entrambe le tipologie di interesse, spesso interdipendenti tra loro. Si è quindi cercato di analizzare per quali motivazioni il decisore pubblico dovrebbe rivolgersi al privato per assumere le proprie decisioni e, viceversa, secondo quali fini e modalità il gruppo privato dovrebbe appoggiarsi al sostegno pubblico per raggiungere la soddisfazione dei propri interessi. Tali motivazioni si riferiscono all’opportunità per il pubblico di incontrare nelle soluzioni presentate dagli attori privati le migliori scelte pubbliche ed alla possibilità per il gruppo di ottenere la tutela dei propri interessi particolari.

La collaborazione con i destinatari delle proprie decisioni alla formulazione delle decisioni stesse, permette infatti al decisore istituzionale sia di elaborare politiche adeguate sia di misurarne gli effetti e le conseguenze, prima ancora di