Uno dei primi contributi alla teoria dei gruppi di interesse è stato offerto da A.F. Bentley179; l’autore sostiene che i gruppi di interesse generano insiemi di preferenze che incidono sugli esiti politici, creando una situazione differente dalla democrazia pura, dove ad ogni uomo corrisponde un voto. Tale idea fu sostenuta anche dalla scuola della Public Choice, senza però individuare chiaramente le
178 P. Zusman, The incorporation and measurement of social power in Economic models, International
Economic Review, vol.:17, 1976, pp. 447-462; T. Groves e L. Ledyard, op.cit
interazioni strategiche tra politici, partiti politici, votanti e lobbies180. L’incontro tra domanda ed offerta pubblica, sostenuto dalla Public Choice, viene ripreso dalla teoria dell’incentivo, che propone come difesa del pubblico all’influenza opportunistica dei privati, l’attribuzione di incentivi ai politici. Tali incentivi potrebbero garantire che il pubblico non perda di vista la tutela dell’interesse generale, pur considerando le domande dei gruppi di interesse. I comportamenti del decisore pubblico e del gruppo di interesse risultano quindi fortemente correlati tra loro, dipendendo l’uno dalle intenzioni dell’altro. Per questo la negoziazione tra pubblico e privati può essere analizzata attraverso la teoria dei giochi, dando fondamento micropolitico all’incontro tra domanda ed offerta analizzato a livello macro dalla Public Choice. Attraverso il gioco strategico è infatti possibile analizzare l’incontro tra decisore pubblico e gruppo di interesse alla luce della loro reciproca intenzione a collaborare o ad adottare comportamenti non cooperativi.
Con l’ausilio della teoria dei giochi e del modello di Selten si è cercato di valutare i benefici di entrambi i giocatori, decisore pubblico e gruppo, ad incontrarsi ed a cooperare nella definizione delle decisioni pubbliche sia in contesti privi di regolamentazioni specifiche sia in contesti che prevedano precise normative. Si presume infatti che esistano delle barriere all’entrata del privato nel processo decisionale pubblico, di competenza esclusiva del decisore istituzionale. La possibilità che il gruppo di interesse eserciti influenza informativa sulle decisioni pubbliche dipende sia dalla possibilità di arrivare al dialogo con il decisore pubblico sia dalla sua successiva volontà a permettere l’entrata del gruppo nel suo “monopolio decisionale”. La normativa sulla rappresentanza di interessi privati e diffusi nei confronti delle Istituzioni disciplina l’accesso al dialogo informativo, nel quale il decisore valuta la rilevanza dell’offerta informativa del gruppo entrante. L’influenza informativa sul procedimento decisionale pubblico si può concretamente realizzare solo dopo, nel caso in cui il decisore attui la scelta di assumere decisioni che tutelino anche l’interesse promosso dal gruppo.
180D.Austen-Smith, Interest Groups, Campaign Contributions and Probabilistic Vo-ting, Public Choice, vol.:
2.6.1 I gruppi di interesse nella scuola di pensiero della Public Choice
Gli autori181 che analizzano il lobbying richiamandosi alla Public Choice,
concepiscono la determinazione delle politiche nazionali in termini di domanda ed offerta di politiche. La domanda di politiche proviene dalla popolazione attraverso l’attività delle organizzazioni di interesse e delle lobbies costituite. Spesso la domanda di politiche è relazionata agli interessi economici delle parti coinvolte182, in quanto le richieste di intervento pubblico, avanzate attraverso i gruppi di interesse, sono strettamente correlate alla posizione economica ricoperta dal gruppo e al tentativo di ottenere maggiori risorse economiche rispetto a quelle che già possiedono. Ad esempio, S. Grill e D. Law descrivono il caso in cui lavoratori e produttori di un industria hanno un interesse comune ad esercitare lobbying per l’introduzione di dazi e tariffe contro le importazioni più competitive dei loro prodotti, mentre dall’altra i consumatori hanno interesse ad accedere ai prodotti importati e quindi ad esercitare lobbying contro l’imposizione di dazi e tariffe183. Ma l’azione collettiva può non essere realizzata, perché i portatori di interesse possono essere troppi e poco significativi per realizzare un’efficiente attività di pressione. Gli effetti, sia in termini di vantaggi sia in termini di svantaggi, apportati da dazi e tariffe sono distribuiti in modo differente; mentre per i consumatori possono essere più vantaggiosi i prodotti più economici, questi possono mettere in pericolo l’industria domestica. Quindi i produttori ed i lavoratori hanno un incentivo più forte ad esercitare azioni di lobbying al fine di ottenere una maggiore protezione rispetto a gruppi diffusi di consumatori. Inoltre anche se l’interesse dei consumatori
181 G. S. D’Aietti, Individuo, istituzioni, scelte pubbliche: problemi di razionalizzazione del comportamento
dei soggetti pubblici nel processo decisionale: Hayek, Simon, Buchanan e la svolta della Public Choice. L'economia della burocrazia, dell'informazione e il superamento del malfunzionamento delle istituzioni,
Cedam, 1990; N.Zahariadis, Ambiguity and choice in public policy: political decision making in modern
democracies, Georgetown university press, 2003; G. W. Edwin, Adam Smith and modern economic: from market behaviour to Public Choice, E. Elgar, 1990
182 S.Gill e D. Law, Economic liberalism and Public Choice, The Global Political Economy, pp 41-53, 2000 183 S. Grill e D. Law, op. cit. pag. 42
è significativo, le imprese sono in grado di organizzarsi in modo migliore, soprattutto per l’impiego di maggiori risorse184.
Queste considerazioni dal punto di vista della domanda riguardano anche l’imposizione di tasse, la spesa pubblica, le regolazioni ambientali, i settori di banca e finanza. I canali informali dei gruppi di interesse privato e diffuso possono anche diventare istituzionalizzati, per esempio la banca centrale può rappresentare gli interessi del capitale finanziario mentre il ministro dell’agricoltura può identificare gli interessi degli agricoltori185. In questo caso si può parlare di lobbying istituzionale, svolto cioè dalle Istituzioni come motivo stesso della loro esistenza. L’interesse privato può anche diventare pubblico, nel caso venga inserito come tale in una norma giuridica, che lo tutela nei confronti di altri interessi. Il lobbying istituzionale può essere inteso anche come azione di pressione degli organi statali nei confronti di organi sovraordinati, in particolare quelli europei. Questi ultimi, avendo competenza giuridica in determinati ambiti, sono i destinatari delle richieste avanzate dai soggetti e dai gruppi che riceveranno gli effetti delle relative politiche.
Nel caso in cui la società civile scelga di non attuare azioni dirette nei confronti del legislatore europeo, può scegliere di mediare le proprie posizioni attraverso l’intervento dei propri rappresentanti statali. Lo Stato si fa quindi portatore in Europa di un interesse speciale, al fine di soddisfare esigenze proprie di parti consistenti della sua società. In questo caso la negoziazione avviene tra pubblico e pubblico, ma riguarda comunque un interesse anche privato.
Una parte della domanda, attraverso questa istituzionalizzazione, diviene quindi parzialmente collegata all’offerta per quanto riguarda la formazione delle politiche pubbliche da parte degli stessi soggetti incaricati di tutelare l’interesse.
184 Si tratta di un’interpretazione vicina a quella della politica commerciale in base al benessere sociale
ponderato. Il decisore pubblico, al quale viene richiesto di intervenire dalle domande di differenti porzioni della società, valuta con differenti pesi i vantaggi e gli svantaggi dei gruppi di interessi collegati alla politica commerciale da adottare. La protezione dell’industria domestica, come richiesta avanzata dalle imprese, si rivela più urgente delle politiche del benessere dei consumatori. La criticità della protezione, che è dettata dallo stesso pericolo di sopravvivenza, mette l’interesse delle imprese e dei lavoratori del settore, in posizione superiore rispetto all’interesse dei consumatori di ottenere prezzi più vantaggiosi. La preferenza da accordare a determinati gruppi rispetto ad altri dipende dai pesi che ogni governo, in base alla propria impostazione politica, decide di attribuire a ciascuna porzione della società. Si veda cap. 10 di P.R. Krugman, M Obstfeld, Economia internazionale, Hoepli, 2001 pag. 282 e ss.
Dalla parte dell’offerta i principali attori sono le Istituzioni, che rispondono alla domanda di politiche pubbliche con “prodotti” idonei a soddisfare richieste di una parte della società e, spesso, a deluderne un’altra parte. Tale scambio viene analizzato soprattutto in relazione al periodo delle elezioni, dato che i politici vengono studiati come soggetti motivati dalle necessità di guadagnarsi un sostegno elettorale sufficiente ad essere eletti o a rimanere in carica. Questa necessità favorisce un’offerta di politiche pubbliche in grado di soddisfare le richieste di una parte della società civile, che ha presentato la relativa domanda. E’ probabile che, nel valutare e nel rispondere a determinate domande, i politici siano propensi ad offrire vantaggi e risorse pubbliche ad alcuni soggetti o gruppi più che ad altri, facendosi condizionare dall’intensità delle richieste presentate dalla società civile.
La valutazione dell’interesse da soddisfare può essere quindi alterata dall’organizzazione, dalla struttura e dagli interessi dei decisori pubblici coinvolti; l’offerta di politiche pubbliche, può cambiare sia in relazione al comportamento del decisore pubblico in carica sia in relazione all’attività dei vari gruppi di interesse186. Lo stesso ragionamento può essere rapportato ai rapporti tra singolo decisore pubblico e singolo gruppo di interesse, che sono comunque titolari rispettivamente di un interesse generale e di un interesse particolare – privato o diffuso. Anche qui influiscono la criticità dell’interesse rappresentato, l’attività di rappresentanza del gruppo e la propensione del decisore pubblico a collaborare con il gruppo nella definizione della decisione pubblica. Ma in questo contesto, l’elemento che più di tutti interessa sottolineare nel rapporto tra un decisore pubblico ed un gruppo di interessi è il quadro giuridico, in quanto da questo può dipendere la possibilità che l’interesse rappresentato raggiunga ed influenzi, attraverso precise disposizioni obbligatorie, il decisore pubblico.