La regolazione dei gruppi di interesse nella Commissione europea

Considerando la composizione della Commissione, rappresentata dai Commissari che formano l’organo esecutivo collegiale, da un organo amministrativo composto da Direzioni Generali (DG) distinte per materie e differenti unità politiche e task-forces, tale Istituzione non si presenta come attore unitario del suo processo decisionale, ma come un organo altamente frammentato e

265 _{L. Graziano, op.cit. pp. 36-50}

266 _{M. Haug, H. Koppang, Lobbying and public-relations in a European context, in Public relations review,}

strutturato su diversi livelli. Grazie alla presenza di numerosi livelli decisionali, gli interessi nazionali, rappresentati da determinati gruppi, possiedono differenti canali di accesso sia formali sia informali. Per questa peculiare struttura, la Commissione viene a volta definita come una multi-organization dove le singole DG assumono diverse metodologie di lavoro e differenti relazioni con i singoli attori settoriali. Le proposte legislative che le DG, a volte in conflitto fra di loro a causa di obiettivi contrastanti, riescono a presentare nell’agenda ufficiale della Commissione vengono poi adottate come risultato di una lunga interazione fra le DG stesse, le unità politiche all’interno della Commissione, gli attori settoriali e i governi nazionali267. Tale ampia struttura decisionale si concilia con l’esigenza sottolineata dal protocollo allegato268 al trattato di Amsterdam, il quale prevede che "la Commissione dovrebbe [...] effettuare ampie consultazioni prima di proporre atti legislativi, e se necessario pubblicare documenti di consultazione".

A definire per la prima volta la questione del lobbying sulle Istituzioni europee, fu la Commissione europea, nella Comunicazione del 1992, “Dialogo aperto e strutturato tra la Commissione e i gruppi di interesse”269_{. In tale}

documento, la Commissione sostiene l’importanza dell’apertura dell’Istituzione comunitaria agli apporti esterni ed il principio basilare della parità di trattamento nei confronti di ogni gruppo, denunciando casi di eccessiva aggressività dei gruppi di interesse, in particolare per la vendita di documenti ufficiali e l’uso improprio di simboli europei270.

La Comunicazione riporta un dato numerico del lobbying, contando circa 3.000 gruppi di interesse, che distingue in due principali macroaree: organizzazioni con scopo di lucro e organizzazioni senza scopo di lucro. Le organizzazioni non-

profit sono solitamente federazioni, organizzazioni o associazioni professionali, che

267 _{AM. Mclaughlin, G. Jordan, WA.Maloney, Corporate Lobbying In The European-Community}

Journal Of Common Market Studies, fasc.:2, vol.:31, 1993, pp. 191 - 212

268 _{Protocollo n. 7 allegato al trattato di Amsterdam sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di}

proporzionalità, allegato al trattato di Amsterdam

269 _{An Open and Structured Dialogue between the Commission and the Special Interest Groups,}

Comunicazione n.2272 del 02/12/1992, GU C 63 del 5 marzo 1993

270 _{cfr. n. 2272 pag. 4 :“La Commissione si è sempre dimostrata aperta agli apporti esterni nella convinzione}

rappresentano direttamente gli interessi dei propri membri, a livello nazionale, europeo o internazionale; le organizzazioni profit, sono gruppi che generalmente lavorano per una terza parte interessata a contrattare i loro servizi per influire sulle Istituzioni europee e conseguire obiettivi precisi; tra questi figurano società di

lobbying271, studi giuridici, agenzie di relazioni pubbliche, società di consulenza,

imprese private.

La Commissione individua anche gli obiettivi dei gruppi di pressione definiti nella Comunicazione, precisando che questi ultimi possono contribuire all’elaborazione della legislazione comunitaria, apportando le proprie conoscenze, possono ottenere sovvenzioni e possono, su richiesta della Commissione, fornire proposte per sviluppare i programmi comunitari. Dal punto di vista della Commissione europea, infatti, questi gruppi non solo devono essere visti come entità che si dedicano ad influire sulle sue decisioni ma anche come gruppi necessari per offrire consulenza effettiva ai funzionari europei nelle specifiche tematiche di ogni settore272. Sembra che la tipologia della regolazione dell’attività di influenza si basi sulla necessità di non interrompere il flusso informativo generato dai gruppi e richiesto dalla Commissione, agevolando il dialogo e rendendolo più trasparente, dato che “ponendo su una base leggermente più formale tali relazioni, essi risulteranno più trasparenti a vantaggio di tutti gli interessati”. La trasparenza viene assicurata prima di tutto garantendo un uguale trattamento a tutti i gruppi di interesse: “ogni parte … abbia l’opportunità di essere ascoltata”. In secondo luogo, vengono disposte tre fondamentali linee di azione, che consistono nella realizzazione di un repertorio non privilegiante dei gruppi di interesse non-

profit, nello stimolo all’auto – regolamentazione dei gruppi profit ed in parte dei

gruppi non-profit e nell’impegno alla puntuale applicazione dello Statuto dei funzionari.

nota per la sua accessibilità ai gruppi di interesse, una caratteristica che senza dubbio, deve essere conservata, […] poiché i gruppi di interesse possono fornire ai servizi informazioni tecniche e consigli costruttivi”

271 _{Le società che si definiscono di lobbying sono quelle che hanno la propria sede giuridica in USA e che}

quindi rispondono alla normativa statunitense che riconosce questo tipo di servizio professionale; le società che rispondono ad altre normative nazionali sono solitamente indicate come studi di consulenza o di relazioni pubbliche

L’orientamento seguito dalla Commissione è quello di offrire una linea generale di condotta, lasciando all’autonomia dei gruppi l’organizzazione del proprio operato; l’autoregolazione dei gruppi permette di preservare delle relazioni aperte con i gruppi senza imporre l’obbligo di seguire determinate norme di comportamento. La Commissione, comunque, anche se difende l’autoregolazione dei gruppi di interesse, in particolare quelli profit, propone una serie di requisiti da adottare in un volontario codice di condotta dei gruppi e dei rappresentanti di interesse che intendano stabilire rapporti con i funzionari europei. Gli stessi principi del codice sono stati poi assimilati nel Regolamento del Parlamento Europeo273. Questo codice non può essere inteso come una legislazione specifica sull’attività dei gruppi ma piuttosto come l’indicazione di una serie di raccomandazioni sulle possibilità di accesso alla Commissione, al Parlamento europeo e ai loro documenti. L’autoregolazione oltre a preservare il carattere aperto delle relazioni con i gruppi di interesse, mira ad evitare la possibilità di favorire alcuni gruppi rispetto ad altri; tale meccanismo viene in ogni caso inserito in un ambito di massima trasparenza dell’identità e delle azioni dei gruppi, che permette ai funzionari della Commissione di sapere in ogni momento chi sono e cosa fanno i gruppi di interesse con i quali entrano in contatto.

L’impostazione aperta prevista dalla Comunicazione è comunque applicabile unicamente ai casi nei quali la partecipazione dei gruppi di pressione non è prevista come obbligatoria da una precisa norma, come per i processi consultivi, per i Comitati, i gruppi di esperti o i gruppi a hoc, o per l’elaborazione dei Libri Verdi, dove spesso precede la presentazione formale di proposte legislative.

272 _{M. Haug, H. Koppang, op. cit.; R.Tijeras, Los grupos de interés en Europa, in Lobbies, como funcionan}

los grupos de presión spañoles, Grandes temas, 2000, pag 296

273 _{Allegato IX del Regolamento del Parlamento Europeo disposizioni di applicazione della parte 2 dell’art.9:}

3.3.3 I principi che regolano le relazioni tra la Commissione europea i gruppi