L’art. 12, comma 10, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, rinvia alle Linee Guida l’individuazione, oltre che dei criteri per il corretto inserimento degli impianti nel territorio, con specifico riguardo al loro impatto sul paesaggio (in particolare con riferimento agli impianti eolici), delle modalità mediante le quali le Regioni possono procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipo-logie di impianti237.
237 Sulle aree non idonee e sulla loro individuazione si v. L. BITTO, Le aree «non idonee»
all’installazione di impianti a fonti rinnovabili sono aree vietate?, in Amb. & svil., 2012, 343 ss.; A. MAESTRONI, La questione della localizzazione di impianti di produzione di energie rinnovabili a valle
delle linee guida ministeriali. Corte costituzionale e Corte di Giustizia arbitri tra esigenze di tutela paesistica e di sviluppo economico, in Riv. giur. amb., 2012, 569 ss.; M. DE LUCIA, La localizzazione
degli impianti da fonti di energia rinnovabile, in Giorn. dir. amm., 2012, 637 ss.; B. ROSSI, Aree e siti
non idonei: spunti di riflessione sulla normazione regionale in tema di impianti alimentati da fon-ti rinnovabili, in Giur. mer., 2012, 2004 ss.
Il paragrafo 1.3 delle Linee guida del 10 settembre 2010 (decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010 - v. supra cap. II) precisa come «Le sole Regioni e le Province autonome possono porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati a fonti rinnovabili».
Alla stregua di tali previsioni è rimessa alle sole regioni e alle province auto-nome l’individuazione delle zone del territorio ove gli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile non possono essere realizzati 238.
L'individuazione delle aree non idonee è una facoltà riconosciuta alle regioni e alle province autonome al fine di accelerare l'iter di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio per gli impianti, permettendo all’istante di aver contezza delle zone ove è possibile o meno localizzare l’impianto di produzione.
L’individuazione è operata attraverso un processo istruttorio avente ad oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico artistico, le tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità del paesaggio rurale, che identificano valori meritevoli di protezione e non compatibili con l'insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di im-pianti. Le regioni e le province autonome sono tenute, mediante tale istituto, a coniu-gare le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valo-rizzazione delle energie rinnovabili, attraverso atti di programmazione congrui con la quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata: ai sensi del paragrafo 17,2 delle linee guida le stesse aree non idonee dovrebbe essere individuate nell'ambito della programmazione energetica, ove sono altresì definite le misure e gli
238 L’adozione delle linee guida con un ritardo di oltre 7 anni rispetto a quanto previsto dal d.lgs 387/2003 ha dato luogo a un ampissimo contenzioso costituzionale e amministrativo, che ha visto con-trapporsi lo Stato alle Regioni, le quali individuavano nell’ambito del proprio territorio aree ove non collocare gli impianti senza attendere l’adozione dei criteri previsti dall’art. 12, comma 10, del decreto legislativo. Tanto che la Corte Costituzionale si è in più occasioni pronunciata affermando come l’individuazione delle aree non idonee debba avvenire nel rispetto dei criteri previsti dalle linee guida, con decisione specifiche e ponderate e non generiche: cfr., tra le tante, C. Cost. 11 novembre 2011, n. 308; 3 marzo 2011, n. 67; 11 febbraio 2011, n. 44; 26 marzo 2010, n. 119; 6 maggio 2010, n. 168; 6 novembre 2009, n. 282; 29 maggio 2009, n. 166. A riguardo si v. G. Landi, La corte costituzionale si
pronuncia nuovamente contro i limiti regionali allo sviluppo di impianti ad energia rinnovabile, in Riv. giur. amb., 2013, 224 ss.
interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi regionali.
Ai sensi dell'allegato 3 delle linee guida l’individuazione delle aree non ido-nee deve avvenire tenendo conto degli strumenti di pianificazione ambientale, territo-riale e paesaggistica nonché sulla base dei seguenti principi e criteri239:
a) l'individuazione delle aree non idonee deve essere basata esclusivamente su criteri tecnici oggettivi legati ad aspetti di tutela dell'ambiente, del paesaggio e del pa-trimonio artistico-culturale, connessi alle caratteristiche intrinseche del territorio e del sito;
b) l'individuazione delle aree e dei siti non idonei deve essere differenziata con specifico riguardo alle diverse fonti rinnovabili e alle diverse taglie di impianto;
c) ai sensi dell'articolo 12, comma 7, le zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici non possono essere genericamente considerate aree e siti non idonei;
d) l'individuazione delle aree e dei siti non idonei non può riguardare porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, né tradursi nell'identificazione di fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e motivate esigenze di tutela. La tutela di tali interessi è infatti salvaguardata dalle norme statali e regionali in vigore ed affidate nei casi previsti, alle amministrazioni centrali e periferiche, alle Regioni, agli enti locali ed alle autonomie funzionali all'uopo preposte, che sono tenute a ga-rantirla all'interno del procedimento unico e della procedura di Valutazione dell'Im-patto Ambientale nei casi previsti. L'individuazione delle aree e dei siti non idonei non deve, dunque, configurarsi come divieto preliminare, ma come atto di accelera-zione e semplificaaccelera-zione dell'iter di autorizzaaccelera-zione alla costruaccelera-zione e all'esercizio, an-che in termini di opportunità localizzative offerte dalle specifian-che caratteristian-che e
239 Cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 6 settembre 2013, n. 4192, in Riv. giur. amb., 2014, 82, ad avviso del quale i criteri di individuazione delle aree non idonee alla realizzazione di impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile sono stabiliti dallo Stato e la funzione è rimessa alla regione, tanto da risultare illegittima l'individuazione delle aree da parte della provincia, peraltro in difformità dai suddetti criteri.
cazioni del territorio240;
e) nell'individuazione delle aree e dei siti non idonei le regioni potranno tenere conto sia di elevate concentrazioni di impianti di produzione di energia da fonti rin-novabili nella medesima area vasta prescelta per la localizzazione, sia delle interazio-ni con altri progetti, piainterazio-ni e programmi posti in essere o in progetto nell'ambito della medesima area;
f ) in riferimento agli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, le regioni possono procedere ad indicare come aree e siti non idonei all’installazione di specifiche tipologie di impianti le aree particolarmente sensibili e/o vulnerabili alle trasformazioni territoriali o del paesaggio, ricadenti all'interno di quelle di seguito elencate, in coerenza con gli strumenti di tutela e gestione previsti dalle normative vigenti e tenendo conto delle potenzialità di sviluppo delle diverse ti-pologie di impianti:
- i siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'UNESCO, le aree ed i beni di notevole interesse culturale di cui alla Parte Seconda del d.lgs. 42/2004, non-ché gli immobili e le aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 dello stesso decreto legislativo;
- zone all'interno di coni visuali la cui immagine è storicizzata e identifica i luoghi anche in termini di notorietà internazionale e di attrattività turistica;
- zone situate in prossimità di parchi archeologici e nelle aree contermini ad emergenze di particolare interesse culturale, storico e/o religioso;
- le aree naturali protette ai diversi livelli (nazionale, regionale, locale) istituite ai sensi della Legge 394/91 ed inserite nell'Elenco Ufficiale delle Aree Naturali Pro-tette, con particolare riferimento alle aree di riserva integrale e di riserva generale ed equivalenti a livello regionale;
240 Cfr. TAR Sardegna, Sez. I, 1 agosto 2014, n. 695, ad avviso del quale sebbene l’individuazione delle aree non idonee sia connotata da ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, risultano comunque illegittimi dei criteri di localizzazione che si traducano in una individuazione del-la aree non idonee in modo del tutto generico e attraverso l'utilizzo di categorie generali di beni da tu-telare, senza alcuna concreta istruttoria alla base dello studio per l'individuazione delle aree non am-missibili.
- le zone umide di importanza internazionale designate ai sensi della Conven-zione di Ramsar;
- le aree incluse nella Rete Natura 2000 designate in base alla Direttiva 92/43/CEE (Siti di importanza Comunitaria) ed alla Direttiva 79/409/CEE (Zone di Protezione Speciale);
- le Important Bird Areas (I.B.A.);
- le aree non comprese in quelle di cui ai punti precedenti ma che svolgono funzioni determinanti per la conservazione della biodiversità (fasce di rispetto o aree contigue delle aree naturali protette; istituende aree naturali protette oggetto di propo-sta del Governo ovvero di disegno di legge regionale approvato dalla Giunta; aree di connessione e continuità ecologico-funzionale tra i vari sistemi naturali e seminatura-li; aree di riproduzione, alimentazione e transito di specie faunistiche protette; aree in cui è accertata la presenza di specie animali e vegetali soggette a tutela dalle Conve-zioni internazionali (Berna, Bonn, Parigi, Washington, Barcellona) e dalle Direttive comunitarie (79/409/CEE e 92/43/CEE), specie rare, endemiche, vulnerabili, a rischio di estinzione;
- le aree agricole interessate da produzioni agricolo-alimentari di qualità (pro-duzioni biologiche, pro(pro-duzioni D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., pro(pro-duzioni tradizionali) e/o di particolare pregio rispetto al contesto paesaggistico-culturale, in coerenza e per le finalità di cui all'art. 12, comma 7, del decreto legislativo 387 del 2003 anche con riferimento alle aree, se previste dalla programmazione regionale, ca-ratterizzate da un'elevata capacità d'uso del suolo;
- le aree caratterizzate da situazioni di dissesto e/o rischio idrogeologico peri-metrate nei Piani di Assetto Idrogeologico (P.A.I.) adottati dalle competenti Autorità di Bacino ai sensi del D.L. 180/98 e s.m.i.;
- zone individuate ai sensi dell'art. 142 del d.lgs. 42/2004 valutando la sussi-stenza di particolari caratteristiche che le rendano incompatibili con la realizzazione degli impianti.
regio-nale o provinciale autonoma giungerà all'individuazione delle aree ove non è possibi-le localizzare specifici impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili241. A ri-guardo la Corte Costituzionale ha chiarito come ciascuna zona non idonea debba es-sere individuata con riferimento a una specifica tipologia di impianti e come debba essere motivata ogni scelta242; al contrario, non sarebbe legittimo estendere le aree non idonee a tutto il territorio regionale né, invertendo la natura delle aree, individua-re esclusivamente le aindividua-ree ove è possibile inseriindividua-re gli impianti243.
Si comprendono, pertanto, le ragioni per le quali sia importante un’attenta e ponderata attività di pianificazione urbanistica degli enti locali, la quale potrà essere eventualmente svolta anche al fine di permettere la ricomprensione di un’area tra quelle non idonee dalla regione, ove l’atto pianificatorio e le caratteristiche territoriali siano tali da rappresentare valori meritevoli di tutela ai sensi dei criteri suddetti.
Per gli enti locali sarà inoltre fondamentale partecipare alla procedura di indi-viduazione delle aree non idonee, al fine di far valere i propri interessi territoriali, e
241 Per il TAR Piemonte, Sez. I, 10 luglio 2014, n. 1197, l’inserimento di una porzione del terri-torio tra le aree non idonee è sufficiente a giustificare il diniego di rilascio della autorizzazione, senza necessità di alcuna valutazione specifica del concreto impatto ambientale del costruendo impianto; ciò in quanto è stata già effettuata la valutazione circa la preminenza dell'interesse alla salvaguardia dell'ambiente rispetto ad altri interessi, come quello alla gestione delle fonti di energia rinnovabile, che è insuscettibile di deroga anche in relazione all'eventuale modesto effettivo impatto ambientale delle opere di cui è prevista la realizzazione. E’ invece da segnalare un recente conflitto giurisprudenziale in ordine agli effetti del divieto nell’ambito dello stesso TAR Puglia: il TAR Puglia, infatti, se da un lato con sentenza del 21 novembre 2013, n. 1579 ha dato una lettura «restrittiva» del regolamento 24/2010, con cui la Regione Puglia ha individuato le aree non idonee alla realizzazione degli impianti a fonti rinnovabili, dando ragione all’Amministrazione regionale che aveva negato l’Autorizzazione unica per un impianto eolico sulla base del fatto che tale impianto doveva essere realizzato su un’area individua-ta come «non idonea» dalle linee guida regionali, ritenendo addirittura inutile lo svolgimento dell’istruttoria, dall’altro con sentenza del 14 dicembre 2011, n. 2156, anche in ossequio a quanto pre-vedono a livello nazionale le Linee guida, aveva sottolineato che le aree non idonee non sono «vietate» in modo assoluto e preventivo, trattandosi unicamente di luoghi dove può essere molto difficile che l’Autorizzazione unica sia concessa.
242 Cfr. Corte Cost., 11 novembre 2011, n. 308.
243 Cfr., tra le più recenti, Corte Cost., 16 luglio 2014, n. 199 e 11 ottobre 2012, n. 224, ove è stato evidenziato come «La ratio ispiratrice del criterio residuale di indicazione delle aree non destina-bili alla installazione di impianti eolici deve essere individuata nel principio di massima diffusione del-le fonti di energia rinnovabili, derivante dalla normativa europea […]. Quest'ultimo trova attuazione nella generale utilizzabilità di tutti i terreni per l'inserimento di tali impianti, con le eccezioni, stabilite dalle Regioni, ispirate alla tutela di altri interessi costituzionalmente protetti […].Non appartiene inve-ce alla competenza legislativa della stessa Regione la modifica, anzi il rovesciamento, del principio generale contenuto nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003».
concorrere all'individuazione delle zone del proprio territorio ove non ritengano si possono inserire impianti o ad evitare che alcune siano inserite in tale elenco244.
E un’interpretazione del sistema che sia conforme al principio di leale colla-borazione non potrà che comportare l’obbligo della regione o della provincia auto-noma di considerare le eventuali posizioni e le osservazioni espresse dagli enti locali nell’esercizio di tali funzioni, le quali risulterebbero pur tuttavia sempre non vinco-lanti, trattandosi di una garanzia di natura prettamente procedimentale.