Il procedimento è avviato con la presentazione dell’istanza e della relativa do-cumentazione – che costituisce il contenuto minimo ai fini della stessa procedibilità – da parte del soggetto interessato. In caso di pluralità di domande l’amministrazione procedente è tenuta ad avviare i relativi procedimenti in ragione dell’ordine cronolo-gico di presentazione di ciascuna di esse.
In via preliminare l’amministrazione è tenuta a verificare, entro 15 giorni, la completezza della documentazione e la procedibilità dell’istanza. Ove si riscontrino carenze devono essere richieste le necessarie integrazioni: in tal caso il procedimento potrà essere avviato solo al momento in cui la documentazione risulterà completa. Trascorsi 15 giorni senza che l’amministrazione abbia comunicato l’improcedibilità o richieste istruttorie, il procedimento si intende comunque avviato.
L’amministrazione è tenuta a comunicare espressamente l’avvio del procedi-mento o, laddove anche in seguito alla richiesta di integrazioni difetti ancora la do-cumentazione minima necessaria, l’improcedibilità dell’istanza.
In seguito il procedimento si svolge, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003 e del Punto 14 delle Linee guida, tramite una conferenza di servizi nell’ambito della quale confluiscono tutti gli apporti amministrativi necessari per il rilascio dell’autorizzazione, fermo restando per l’interessato la facoltà di domandare la con-vocazione di una conferenza preliminare ai sensi dell’art. 14-bis della l. 241/1990253.
253 La conferenza di servizi preliminare è prevista dall’art. 14-bis della l. 241/1990 e può essere convocata per progetti di particolare complessità su motivata richiesta dell'interessato prima della pre-sentazione dell’istanza, anche alla luce di uno studio di fattibilità o di un progetto preliminare, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere i necessari provvedimenti e per poter quindi
realiz-Il procedimento assume carattere onnicomprensivo e assorbe ogni altro proce-dimento previsto dalle leggi statali e regionali, divenendo unico. Tale caratteristica comporta tre ordini di conseguenze254: a) la conferenza di servizi diviene la sede ove le varie amministrazioni devono esprime le loro valutazioni. In esso confluiscono tut-te le manifestazione di volontà delle amministrazioni che sarebbero statut-te ordinaria-mente competenti all’emanazione degli atti di assenso sostituiti nonché a rendere i pa-reri, intese, concerti e nulla osta funzionali al loro rilascio; b) tali atti vengono inoltre resi non secondo i moduli procedimentali previsti dalle rispettive discipline di settore, ma alla stregua del procedimento unico; c) le suddette valutazioni e determinazioni non si estrinsecano in singoli provvedimenti autonomi, ma in atti endoprocedimentali da rendersi in seno alla conferenza di servizi.
La conferenza di servizi, che trova la propria disciplina agli artt. 14 e ss. della l. 241/1990, nel capo relativo alla semplificazione procedimentale, è un istituto di semplificazione e razionalizzazione dell’azione amministrativa che attiene al metodo di svolgimento del procedimento amministrativo, da utilizzarsi in particolare laddove vengano in rilievo numerosi interessi pubblici che necessitano di adeguata valutazio-ne e ponderaziovalutazio-ne 255.
L’intento è quello di favorire le iniziative volte alla realizzazione degli im-pianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, semplificando il relativo proce-dimento autorizzativo e concentrando l’apporto valutativo di tutte le amministrazioni interessate nella Conferenza ai fini del rilascio dell’autorizzazione256. Essa è finaliz-zata a garantire un momento di confronto delle diverse valutazioni di ogni
zare il progetto. A riguardo si v. G. PAGLIARI, La conferenza preliminare, in M.A. SANDULLI (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, 2011, 641 ss.
254 Cfr. C. VIVANI, Ambiente ed energia, in R. FERRARA – C.E.GALLO, Trattato di diritto dell’ambiente. Vol. I – Le politiche ambientali, lo sviluppo sostenibile e il danno, Milano, 2014, 513.
255 Sulla conferenza di servizi si v., senza alcuna pretesa di esaustività, D. D’ORSOGNA, La
con-ferenza di servizi, in F.G. SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2011; G. PAGLIARI,
Commento agli artt. 14 e ss.L. n. 241 del 1990, in M.A. SANDULLI (a cura di), Codice dell’azione
am-ministrativa, Milano, 2011; S.CIVITARESE MATTEUCCI, Conferenza di servizi, in Enc. Dir. Annali, Mi-lano, 2007; D. D’ORSOGNA, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002; E. PICOZZA, Note minime sull’istituto della conferenza di servizi e l’evoluzione della realtà, in Cons.
Stato, 2001, II, 699 ss.
strazione, in contraddittorio con l’interessato e con piena cognizione dei progetti, del-la documentazione redel-lativa e di tutti gli aspetti inerenti del-la realizzazione e l’esercizio dell’impianto257.
La conferenza ha natura di modulo procedimentale diretto al raccordo tra pro-cedimenti e al contemperamento dei vari interessi coinvolti 258: a tal fine tutte le am-ministrazioni dovranno essere informate e avere piena cognizione dei progetti e di tutta la documentazione presentata.
Ad essa devono essere convocate tutte le amministrazioni interessate dalla realizzazione dell’impianto, le quali, in difetto del procedimento unico, si sarebbero dovute esprimere separatamente. Il paragrafo 14.9 delle Linee guida impone sempre la partecipazione del Ministero per i beni e le attività culturali:
a) al procedimento per l'autorizzazione di impianti alimentati da fonti rinno-vabili localizzati in aree sottoposte a tutela ai sensi del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio;
b) nell'ambito dell'istruttoria di valutazione di impatto ambientale, qualora prescritta per gli impianti eolici con potenza nominale maggiore di 1 MW, anche qua-lora l'impianto non ricada in area sottoposta a tutela ai sensi del citato d.lgs. 42/2004;
c) al procedimento per l'autorizzazione di impianti alimentati da fonti rinno-vabili localizzati in aree contermini a quelle sottoposte a tutela ai sensi del d.lgs. 42/2004. In queste ipotesi il Ministero esercita unicamente in quella sede i poteri pre-visti dall'articolo 152 del decreto, volti a prescrivere le distanze, le misure e le varian-ti ai progetvarian-ti in corso d'esecuzione, idonee comunque ad assicurare la conservazione dei beni protetti;
257 Cfr. TAR Puglia, Bari, Sez. III, 11 settembre 2007, n. 2107.
258 A riguardo si v. M.A.SANDULLI, Il procedimento amministrativo fra semplificazione e
par-tecipazione. Modelli europei a confronto, Milano 2000, ove si afferma come la conferenza rientri tra i procedimenti di coordinamento. Non è invece condivisibile la tesi più risalente che vedeva nella confe-renza un organo collegiale, poiché non è configurabile alcun trasferimento di funzioni da parte delle amministrazioni partecipanti né alla conferenza può essere attribuito alcun rilievo sul piano organizza-tivo o come ufficio. La stessa Corte Costituzionale ha escluso che si possa realizzare un trasferimento di competenze mediante conferenza di servizi (sentenze 11 luglio 2012, n. 179, 26 giugno 2001, n. 206 e 19 marzo 1996, n. 79), al pari della giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio, Roma, Sez. II-quater, 24 aprile 2012, n. 3742; Cons. Stato, Sez. V, 18 aprile 2012, n. 2234 e 2 maggio 2012, n. 2488). Cfr. anche F.G.SCOCA, Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. amm., 1999.
d) nei casi in cui, a seguito della comunicazione, la Soprintendenza verifichi che l'impianto ricade in aree interessate da procedimenti di tutela ovvero da procedure di accertamento della sussistenza di beni archeologici in itinere alla data di presenta-zione dell'istanza di autorizzapresenta-zione unica.
Nel caso in cui l’opera sia assoggettata anche al preventivo rilascio di autoriz-zazione paesaggistica, il Soprintendente deve esprimersi – in via definitiva – in sede di conferenza in ordine a tutti i provvedimenti di sua competenza.
Ove l’istanza sia ammissibile – o una volta che sia stata depositata la docu-mentazione integrativa – l’amministrazione procedente è tenuta a indire entro 30 giorni la prima seduta della conferenza di servizi competente per il rilascio dell’autorizzazione. L’amministrazione non ha alcuna facoltà di utilizzare moduli procedimentali differenti: la mancata indizione della Conferenza o la mancata parte-cipazione di amministrazioni titolari per legge di una competenza primaria non si po-trebbe che tradurre nell’illegittimità dell’autorizzazione unica, in quanto risulta fru-strato l’intento di favorire la composizione degli interessi coinvolti nel procedimento, attraverso la previsione di una sede unitaria di confronto reputata come la più idonea a superare eventuali ragioni di dissenso259.
Le amministrazioni devono partecipare mediante un soggetto legittimato dall’organo competente e capace a esprimere la posizione dell’amministrazione, in modo vincolante, sull’oggetto del procedimento260.
Ai sensi dell’art. 14-ter della l. 241/1990, la convocazione deve pervenire alle amministrazioni interessate, anche in via telematica, almeno 5 giorni prima della se-duta. Entro i successivi 5 giorni ciascuna amministrazione, ove impossibilitata, può chiedere che la riunione si tenga in una data diversa: in tal caso l’amministrazione dovrà riconvocare la conferenza entro i successivi 10 giorni, o nei successivi 15
259 Cfr. TAR Piemonte, Torino, Sez. I, 5 dicembre 2012, n. 1291, ad avviso del quale tutte le amministrazioni devono essere convocate e devono esprimersi in sede di conferenza, senza che sia possibile riconoscersi l’essenzialità del contributo della Soprintendenza sottraendone la disamina alla conferenza e subordinando l’avvio del cantiere e dei lavori al rilascio di un suo successivo parere defi-nitivo.
260 Ad avviso di Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2003, n. 4568, ciò che rileva è l’effettiva sussi-stenza del potere di rappresentanza in capo ai partecipanti.
ni ove la richiesta provenga da un’amministrazione preposta alla tutela del patrimonio culturale.
Nella prima seduta la conferenza adotta, a maggioranza dei presenti, le deter-minazioni relative all’organizzazione dei propri lavori e individua – salvo determina-zione nell’ambito della riunione immediatamente successiva – il termine per l’adozione della decisione conclusiva.
In seguito troverà avviso la fase istruttoria nell’ambito della quale ciascuna amministrazione dovrà verificare la sussistenza dei presupposti richiesti da leggi e re-golamenti al fine di esercitare, nell’ambito delle sedute successive, le proprie valuta-zioni.
Gli enti locali, pertanto, al pari delle altre amministrazioni coinvolte, potranno intervenire in sede di conferenza al fine di esprimere le valutazioni rimesse alla loro competenze e, in ogni caso, di prospettare il loro punto di vista, con il potere di do-mandare eventuali chiarimenti o la presentazione di ulteriore documentazione, a con-dizione che non si traducano tuttavia in mere richieste di natura ostruttiva avanzate in violazione del principio di buona andamento e di non aggravamento del procedimen-to.
Tale potere di intervento non è solo una facoltà riconosciuta agli enti locali ma rappresenta un vero e proprio onere, in quanto il Comune deve far valere il proprio interesse ad una corretta localizzazione urbanistica degli impianti e alla sua conformi-tà edilizia necessariamente nell’ambito della conferenza di servizi che precede il rila-scio dell’autorizzazione unica a pena di decadenza 261.
261 Cfr. l’art. 14-ter della l. 241/1990, ad avviso del quale si considera acquisito l’assenso della amministrazioni che non si esprimono in sede di conferenza. Cfr. Cons. Stato, sez. III, parere 14 otto-bre 2008, n. 2849, ad avviso del quale «il Comune può far valere il proprio interesse ad una corretta localizzazione urbanistica del parco eolico, e alla sua conformità edilizia, nell’ambito della conferenza di servizi che precede il rilascio dell’autorizzazione unica». Cfr. anche TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 30 dicembre 2011, n. 3219 e TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 27 luglio 2011, n. 4112.