Il parere di VIA e i rapporti con il procedimento unico

La VIA si conclude con un provvedimento espresso e motivato, il quale costi-tuisce il risultato di una specifica istruttoria tecnica e della consultazione con il pub-blico. Il provvedimento, che deve essere adottato entro il termine di 150 giorni dalla presentazione dell’istanza286, è costituito da un parere di compatibilità ambientale che può essere: a) positivo, eventualmente subordinatamente a determinate condizioni o raccomandazioni 287 ; b) negativo a causa dell’inadeguatezza del progetto o dell’inadeguatezza del sito scelto o per entrambe le circostanze.

La decisione deve essere adottata in seguito a una valutazione che consideri e soppesi, in un giudizio d’insieme, i pareri, le osservazioni e i riscontri raccolti nella fase istruttoria, comparando e valutando le principali alternative prospettate dal

285 Cfr. TAR Lazio, Sez. II-bis, 1 ottobre 2012, n. 5919, che ha annullato un decreto di compati-bilità ambientale ministeriale per mancato coinvolgimento della regione territorialmente interessata. Il parere è peraltro meramente collaborativo – consultivo e non ha natura vincolante: cfr. TAR Lazio Roma, Sez. II, 8 settembre 2010, n. 32176.

286 L’art. 26, comma 2, del Codice dell’ambiente prevede, nel caso di inutile decorso dei termini procedimentali, l'esercizio del potere sostitutivo da parte del Consiglio dei Ministri, il quale è tenuto a provvede, su istanza delle amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta giorni, previa diffida all'organo competente ad adempire entro il termine di venti giorni. Nel caso di progetti sottoposti a va-lutazione di impatto ambientale in sede non statale si apposite norme regionali e delle province auto-nome, le quali devono essere adottate nel rispetto della disciplina comunitaria.

287 Per A.POLICE, Op. cit., 549, le prescrizioni sono a carico del proponente con carattere di ot-timizzazione progettuale, soggette a verifica di ottemperanza da parte degli organismi di controllo, mentre le raccomandazioni sono a carico di terzi, soggetti pubblici o privati, non direttamente vinco-lanti per la realizzazione dell’intervento ma comunque valide come importanti segnalazioni di proble-matiche la cui soluzione si ritiene necessaria per innescare processi di risanamento o miglioramento ambientale.

ponente nello studio di impatto ambientale288. Nel rendere il giudizio, che dovrà esse-re suffragato da una motivazione idonea a supportaesse-re e a manifestaesse-re le valutazioni compiute, l’amministrazione competente esercita una discrezionalità amplissima, che non si esaurisce in un giudizio tecnico, ma presenta profili di discrezionalità ammini-strativa e politica nell’apprezzamento di tutti gli interessi pubblici e privati coinvol-ti289.

Per la giurisprudenza amministrativa la VIA assume tratti di decisioni di poli-tica ambientale, in particolare laddove essa, al di là dell’aspetto tecnico, valuti a fini ambientali la localizzazione di progetti per importanti opere pubbliche, svolgendo un’attività di pianificazione e di programmazione propria dell’organo politico: la VIA avrebbe una complessità peculiare che impone una mediazione fra interessi articolati

e variegati, che coinvolge interessi costituzionalmente protetti, sia

dell’amministrazione che degli enti locali, tanto da rendere necessaria una valutazione politica 290. Ma se così è, allora agli enti locali non può non essere riconosciuto un ruolo maggiore e più incisivo, poiché essi sono gli enti che per stessa finalità istitu-zionale devono assumere le decisioni volte a curare gli interessi delle collettività di riferimento, in particolare sotto il profilo urbanistico. E’ evidente che ove il giudizio di VIA venga ad assumere connotati di giudizio politico il vincolo derivante dalla ne-cessità di rispettare il principio di leale collaborazione e di operare una valutazione che sia imparziale e basata su un’istruttoria completa e adeguata, che tenga conto an-che degli interessi locali, si faccia più stringente. In particolare, tanto più ampia è la

288 Cfr. F.FONDERICO, Valutazione d’impatto ambientale, in S.NESPORT –A.L.DE CESARIS (a cura di), Codice dell’ambiente, II, Milano, 2003, 1859.

289 Sulla discrezionalità in sede di VIA si v. F. FONDERICO, Valutazione d’impatto ambientale e

amministrazione precauzionale, in Giorn. dir.amm., 2012, 1, 69; P.DELL’ANNO, Diritto dell’ambiente, Padova, 2011, 225. In giurisprudenza cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2013, n 468, ad avviso del quale l’amplissima discrezionalità riconosciuta all’amministrazione competente per il rilascio della VIA sarebbe censurabile solo per macroscopici vizi logici, per errori di fatto o per travisamento dei presupposti.; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 23 maggio 2011, n. 3107.

290 Cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. II, 8 settembre 2010, n. 32176, in Riv. giur. amb., 2010, I, 2001. Per TAR Puglia, Bari, Sez. I, 10 aprile 2008, n. 894, la complessità delle valutazioni di impatto am-bientale e la contemperazione dei plurimi interessi contrapposti implicano la necessità di un procedi-mento esteso a tutti i soggetti titolari di situazioni giuridiche che potrebbero essere pregiudicate dall’opera o dall’intervento.

discrezionalità esercitata nel singolo caso, tanto più ampia e incisiva dovrà essere la motivazione addotta a supporto della decisione.

Il provvedimento è vincolante per la conclusione del procedimento di autoriz-zazione principale, in quanto nel caso di esito negativo il progetto non può essere au-torizzato, mentre nel caso di esito positivo l’autorizzazione deve recepirne tutte le eventuali prescrizioni. L’osservanza delle prescrizioni è un obbligo per il titolare del provvedimento di VIA, e le violazioni possono comportare la sospensione dei lavori con la conseguente imposizione del ripristino delle condizioni ambientali iniziali. Ai sensi dell’art. 5 del Codice dell’ambiente il provvedimento di VIA sostituisce tutte le autorizzazioni, le intese, le concessioni, le licenze, i pareri, i nulla osta e gli assensi comunque denominati in materia ambientale.

Il provvedimento ha una validità di 5 anni entro i quali l’opera deve essere realizzata291. Per i progetti che per complessità e/o dimensioni necessitano di un pe-riodo più lungo per essere realizzati possono essere emanati provvedimenti con vali-dità superiore a cinque anni. Su motivata richiesta del proponente il provvedimento può essere altresì prorogato, ma trascorso tale termine la procedura di VIA dovrà es-sere reiterata.

Ai sensi dell’art. 14-ter della l. 241/1990 e delle Linee guida gli esiti delle procedure di verifica di assoggettabilità o di valutazione di impatto ambientale, com-prensive, ove previsto, della valutazione di incidenza devono essere contenuti in provvedimenti espressi che confluiscono nella conferenza di servizi.

Laddove l’autorità a tal fine competente non si esprima nei termini l’autorità procedente convoca la prima affinché si esprima nella conferenza stessa; nel caso in cui si tratti di VIA regionale il decorso infruttuoso del termine comporta l’esercizio del potere sostitutivo da parte del Consiglio dei Ministri.

Il rapporto tra VIA e procedimento unico ha destato diverse problematiche esegetiche e procedurali di rilevante importanza, anche in relazione all’eventuale au-tonoma impugnabilità di un parere di VIA negativo: il parere espresso comporta,

291 In seguito al rilascio l’art. 28 del Codice dell’ambiente disciplina la fase di monitoraggio, fi-nalizzata a garantire il rispetto delle prescrizioni espresse e il controllo sugli impatti ambientali.

fatti, un rilevantissimo vincolo procedimentale, in considerazione della sua natura di parte vincolante per l’ottenimento dell’autorizzazione finale. In particolare, i risultati cui esso perviene non possono essere legittimamente disattesi dalla successiva attività istruttoria propria del procedimento principale, anche in relazione alle parti e agli aspetti che costituiscono il presupposto logico essenziale del giudizio espresso.

Se, infatti, nel procedimento principale va valutata l’opportunità del rilascio dell’autorizzazione, in quello di VIA si valuta l’eventuale compromissione dell’interesse ambientale, sicché ove quest’ultimo si chiuda con una valutazione ne-gativa risulterebbe precluso il rilascio dell’autorizzazione 292. L’esito positivo della VIA costituisce condizione necessaria per il rilascio della stessa autorizzazione uni-ca293.

La VIA, sebbene per una corrente minoritaria integri un atto endoprocedimen-tale non autonomamente impugnabile294, per la tesi maggioritaria resta una procedura autonoma295, che impone un’immediata impugnazione dell’eventuale valutazione ne-gativa, poiché immediatamente lesiva della posizione dell’istante296.

Nel caso di esito negativo, inoltre, dovrà essere dato preventivo avviso all’istante e agli altri soggetti intervenuti ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990,

292 Cfr. Cass., S.U., 7 luglio 2010, n. 16039, ad avviso della quale qualora per il rilascio di un’autorizzazione o di una concessione sia prevista l'obbligatoria apertura di un subprocedimento per la valutazione dell'impatto ambientale, la cui conclusione, se positiva, consente la prosecuzione e l'e-ventuale esito favorevole di quello principale, mentre, ove negativa, preclude l'accoglimento della do-manda del richiedente, dovendosi ritenere che detti procedimenti perseguono interessi pubblici diffe-renti, posto che in quello principale va valutata l'opportunità del rilascio del provvedimento, mentre in quello incidentale il giudizio di compromissione dell'interesse ambientale è di tipo assoluto e preclude il rilascio dell’autorizzazione o della concessione in relazione al progetto negativamente valutato, a prescindere da ulteriori profili di convenienza.

293 Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 dicembre 2005, n. 7387.

294 Cfr. TAR Umbria, Sez. I, 3 maggio 2011, n. 214 e TAR Marche, 26 maggio 2011, n. 363.

295 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2009, n. 1214; TAR Veneto, Sez. I, 26 luglio 2004, n. 2480. Tale autonomia è tuttavia criticabile, poiché non risponde a quell’unicità che caratterizza il pro-cedimento unico di cui all’art. 12 del d.lgs. 387/2003: invero, forse sarebbe stato meglio semplificare il procedimento prevedendo la partecipazione di tutti gli enti in sede di VIA o, diversamente, che le stes-sa valutazioni di VIA fossero rese in sede di conferenza, mediante un unico procedimento globale e un solo provvedimento definitivo omnicomprensivo. Cfr. anche TAR Sicilia, Palermo, 2009/1209; TAR Lombardia, Milano, 2007, n. 5773.

296 Cfr. A. QUARANTA, La Via, il procedimento unico e la ricerca della massima

semplificazio-ne possibile (nota a TAR Brescia n. 282/2011), in Amb. & svil., 2012, 2. Cfr. TAR Molise, Campobas-so, Sez. I, 23 dicembre 2011, n. 992.

sì da garantire un pieno contraddittorio e assicurare la possibilità che vengano forniti ulteriori memorie e documenti297.

Sicché, nel caso in cui gli enti locali figurino tra i soggetti intervenuti, essi po-tranno avvantaggiarsi anche di tale istituto presentando memorie e documenti che do-vranno essere valutati dall’amministrazione. In difetto, qualora all’esito dell’istruttoria, l’amministrazione competente adotti una decisione difforme e contra-ria alla loro posizione, gli stessi potranno eventualmente tutelarsi avanti il Giudice Amministrativo, oltre che mediante la partecipazione alle ulteriori fasi del procedi-mento unico ove andrà a confluire il parere finale di VIA.