La valutazione ambientale strategica (VAS) è disciplinata dal d.lgs. 152/2006, agli artt. 4 e ss., ed è volta a consentire la «valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente». Essa ha come obiettivo quello di garantire un ele-vato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considera-zioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile231; in particolare, la VAS è volta ad assicurare lo sviluppo sostenibile di un territorio sotto il profilo ambientale.
La valutazione strategia dei piani e dei programmi consente di integrare gli in-teressi ambientali nel procedimento pianificatorio, fin dalla sua fase genetica e duran-te tutto il corso del suo svolgimento, così da permetduran-tere una valutazione anduran-tecedenduran-te rispetto alla valutazione di impatto ambientale (VIA) da svolgersi eventualmente in relazione ai singoli progetti da realizzare sul territorio, permettendo altresì in anticipo
231 La VAS è stata introdotta dall’Unione Europea con la direttiva n. 2001/42/CE del 27 giugno 2001, entrata in vigore il 21 luglio 2004 e quindi recepita dal legislatore italiano nel Codice dell’Ambiente; il ritardato recepimento della direttiva ha determinato la condanna dell’Italia da parte della CGUE, con sentenza dell’8 novembre 2007, C.40/07, in Riv. giur. edil., 2008, I, 3 ss. La discipli-na è stata in seguito riscritta dal d.lgs. 16 gendiscipli-naio 2008, n. 4 e da ultimo dal d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128. Già in precedenza un istituto analogo era previsto da disposizioni di settore, quali quelle della normativa portuale (l. 84/1994), sulla ricostruzione della Valtellina (l. 102/1990) e sulle Olimpiadi di Torino (l. 285/2000). Sulla VAS si v. A. MILONE, Le valutazioni ambientali, in S. GRASSI – M.A. SANDULLI (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Vol. II – I procedimenti amministrativi per la
tutela dell’ambiente, Milano, 2014, 169 ss.; M. D’ORSOGNA – L. DE GREGORIIS, La valutazione am-bientale strategica, in P.DELL’ANNO –E.PICOZZA (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Vol. II
– Discipline ambientali di settore, Padova, 2013, 561 ss.; L.COSTATO –F.PELLIZZER (a cura di),
Commentario breve al Codice dell’ambiente, Padova, 2012, 82 ss.; E. BOSCOLO, La valutazione degli
effetti sull’ambiente di piani e programmi: dalla Via alla Vas, in Urb. & app., 2002, 1121 ss.; J DE MULDER, La nuova direttiva sulla valutazione degli effetti di piani e programmi sull’ambiente, in Riv.
alle imprese di sapere in quali zone o aree è consentito procedere all'installazione dell'impianto potenzialmente dannoso e in quali altre no, senza correre il rischio di ri-cevere un rigetto in sede di VIA. Da ciò l’evidente rilevanza della partecipazione de-gli Enti locali a tali procedimenti.
E la rilevanza della partecipazione è tanto più evidente ove si consideri che l’ambito di applicazione della VAS si estende a tutti i piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente. L’art. 5, comma 1, lett. e) del d.lgs. 152/2006, in particolare, definisce i piani e i programmi come «gli atti e provvedimenti di piani-ficazione e di programmazione comunque denominati, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche».
Taluni piani e programmi devono essere obbligatoriamente sottoposti a VAS mentre per altri la valutazione sull’assoggettabilità alla VAS è legata alle circostanze concrete.
L’art. 6, comma 2, individua i piani che devono obbligatoriamente essere sot-toposti alla VAS: da un lato vi sono quelli che sono elaborati per la valutazione e ge-stione della qualità dell'aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle tele-comunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suo-li; dall’altro quelli per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti ZPS e SIC, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi dell’art. 5 del d.p.r. 357/1997.
Dalla VAS sono invece esclusi i piani che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori di altri piani e programmi, salvo che l'autorità competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente, tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento.
Principio fondamentale, delineato dalla stessa direttiva 2001/42/CE, è quello di integrazione della VAS all’interno del procedimento di pianificazione, al fine di consentire la proiezione degli interessi ambientali già nel corso dell’iter formativo e
in particolare durante l’elaborazione e prima dell’adozione232. Per tale ragione, così come previsto dall’art. 12 del d.lgs. 152/2006, la VAS deve essere disposta conte-stualmente alla formazione del piano, quale sub-procedimento di natura endoproce-dimentale233. Le autorità non sono, tuttavia, necessariamente distinte, sebbene da un lato si possa ravvisare un’autorità competente per l’elaborazione del piano o del pro-gramma e, dall’altro, quella competente per la VAS: in particolare, le funzioni posso-no essere riferite sia alla stessa amministrazione che ad amministrazioni separate; nel primo caso, tuttavia, è necessario che l’ufficio competente per la VAS abbia risorse proprie e adeguate competenze tecniche234.
Il riparto delle funzioni amministrative in materia è poi delineato dall’art. 7 del d.lgs. 152/2006, il quale sottopone alla competenza statale i piani e programmi la cui approvazione compete ad organi dello Stato, mentre rimette alle discipline regio-nali l’individuazione dell’autorità competente per i piani e programmi la cui
232 La stessa Corte di Giustizia UE, con sentenza del 18 aprile 2013, C-463/11, ha evidenziato come l’obiettivo essenziale della direttiva consiste nel sottoporre i piani e i programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente a una valutazione ambientale «durante la loro elaborazione e prima dell’adozione». Cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4970; Cons. Stato, Sez. IV, 6 agosto 2013, n. 4151.
233 Cfr. TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 1 settembre 2011, n. 2152, in Riv. dir. pubbl., 2011, n. 11, ad avviso del quale il procedimento di VAS avrebbe una sua autonomia rispetto al procedimento prin-cipale, sebbene ne sia collegato, tanto che l’omessa preventiva sottoposizione a VAS del piano rende illegittimo il provvedimento di adozione. Cfr. G.F. FERRARI, Valutazione ambientale strategia, in S. NESPOR – DE CESARIS (a cura di), Codice dell’ambiente: commento alle recenti novità in materia di
AIA, caccia, inquinamento atmosferico, rifiuti, v.a.s. e v.i.a., Milano, 2011, 254, ad avviso del quale il Codice ha introdotto una valutazione esterna al procedimento principale, formulata da un soggetto di-verso da quello che redige il piano o programma, che dunque deve necessariamente avere ad oggetto un piano già progettato. Per Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133, tuttavia, la VAS avrebbe valenza meramente endoprocedimentale e non costituirebbe un sub-procedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma un semplice passaggio endoprocedimentale.
234 Per il Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133, in Riv. giur. amb., 2011, 531 ss., con nota di FANTIGROSSI, L’autorità competente in materia di V.A.S. senza terzietà, autorità proceden-te e autorità compeproceden-tenproceden-te non devono necessariamenproceden-te essere amministrazioni diverse, né è preclusa l’individuazione dell’autorità competente in un organo o ufficio interno all’autorità procedente. Per CGUE, 20 ottobre 2011, C-474/10, in Foro. Amm. C.d.S., 2011, 3010, è comunque quantomeno ne-cessario che sia organizzata una separazione funzionale in modo tale che un’entità amministrativa, se interna all’autorità procedente, disponga di un’autonomia reale, poiché le ampie finalità di tutela am-bientale possono essere perseguite solo garantendo che l’entità amministrativa competente per il rila-scio del parere sia terza e senza vincoli di subordinazione rispetto all’autorità che approva il piano.
zione compete alla regione, alle province autonome e agli entri locali235.
Nei casi in cui l’assoggettabilità non è prevista per legge, vi è una prima fase di valutazione di assoggettabilità (o screening), ove l’Autorità procedente valuta la necessità di sottoporre o meno il piano alla procedura. Nel caso di valutazione positi-va, e nel caso di piani assoggettati obbligatoriamente, si apre la fase introduttiva (det-ta anche di scoping), nella quale si elabora il rapporto ambien(det-tale, che ha a oggetto i possibili impatti ambientali significativi dell’attuazione del piano o del programma: il rapporto costituisce parte integrante del piano o del programma e integra il più impor-tante momento valutativo, che deve altresì riportare le eventuali ragionevoli alternati-ve al contenuto dispositivo dell’atto.
Segue la fase di consultazione, disciplinata dall’art. 14, ove le proposte di pia-no o programma devopia-no essere rese pubbliche insieme al rapporto al fine di permette-re agli intepermette-ressati di ppermette-renderne visione e di ppermette-resentapermette-re osservazioni. Tale è la fase di maggior rilevanza per gli enti locali, ove non siano loro stessi l’autorità procedente alla predisposizione del piano e del programma: essi, infatti, potranno intervenire pre-sentando le proprie osservazione e valutazioni, le quali dovranno essere esaminate dall’autorità competente a rendere la VAS236, dando così agli stessi la possibilità di incidere indirettamente sul contenuto del piano o del programma stesso.
Nella fase successiva si procede, appunto, alla predisposizione del parere di compatibilità ambientale, il quale viene compilato dall’autorità competente in
235 La competenza è attribuita al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ove opera la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale V.I.A. e V.A.S., con il quale col-labora all’attività istruttoria il Ministro per i beni e le attività culturali.
236 Parte della dottrina sostiene che il sistema di coinvolgimento delle comunità locali finisca per svolgersi tra amministrazione e portatori di soli interessi forti e che non permetta la realizzazione di quella «democrazia ambientale» auspicata dalla stessa direttiva: cfr. G.F. FERRARI, Op. cit., 356; E. BOSCOLO,Op. cit., 6, e S. GRASSI, Tutela dell’ambiente (Dir. amm.), in Enc. dir. Annali, Vol. I, 2007, 1135 ss. La giurisprudenza ha avuto modo di chiarire come le osservazioni presentante siano da quali-ficare come apporti collaborativi, che non determinano l’instaurazione di un contraddittorio con l’Amministrazione procedente: Cons. Stato, Sez. III, 26 agosto 2010, n. 3146 e Cons. Stato, Sez. IV, 9 dicembre 2010, n. 8650. A riguardo si consideri che, ai sensi dell’art. 13 della l. 241/1990, non si ap-plicano le norme sulla partecipazione procedimentale ai procedimenti pianificatori, per i quali riman-gono ferme le speciali norme previste. Per tale motivo secondo la giurisprudenza non sarebbe necessa-rio un esame dettagliato da parte dell’amministrazione delle osservazioni presentate, risultando suffi-ciente che il contributo sia stato esaminato (Cons, Stato, Sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6049; Cons. Stato, Sez. III, 26 agosto 2010, n. 3146).
borazione con l’autorità procedente, la quale dovrà tenerne conto apportando le op-portune revisioni al piano o al programma. Il parere motivato dovrà essere trasmesso, unitamente al piano o programma e al rapporto ambientale all’organo competente per l’adozione ovvero per l’approvazione definitiva.
In seguito vi sarà poi la fase di monitoraggio degli eventuali impatti ambienta-li negativi non considerati nella precedente attività valutativa, da effettuarsi dall’autorità procedente in collaborazione con quella competente.
In conclusione, ove gli enti locali non siano coinvolti direttamente nella for-mazione del piano, essi, oltre eventualmente a partecipare direttamente, anche in con-formità al principio di leale collaborazione, nel procedimento di sua formazione, pos-sono intervenire nella fase di valutazione ambientale al fine di far valere le loro posi-zioni.
Si tratta, tuttavia, ancora una volta di una garanzia meramente procedimentale che non assicura alcuna condivisione della loro posizione, ma impone unicamente di considerare la stessa e di motivare nel caso in cui venga disattesa.