Il Piano parco

La l. 6 dicembre 1991, n. 394, («Legge quadro sulle aree protette») delinea i principi fondamentali in materia di parchi e riserve naturali e definisce gli obiettivi nonché le finalità del sistema delle aree protette, operando una classificazione delle stesse, disciplinando i relativi procedimenti di istituzione e le misure di salvaguardia,

214 Cfr. M. PALLOTTINO, La pianificazione paesaggistica secondo il codice dei beni culturali e

del paesaggio (d.lgs. 42/2004), in Riv. giur. urb., 2004, 534 ss. Cfr. anche P. LOMBARDI, Op. cit., 591.

215 Cfr. TAR Sardegna, Sez. II, 6 ottobre 2009, n. 1489, in Foro amm. T.A.R., 2009, 3002. Si veda anche P. URBANI, Tutele differenziate e interessi antagonisti tra pubblici poteri, in Riv. giur. amb., 1999, 684 ss.

indicando altresì i principi per la disciplina da parte delle regioni dei parchi regiona-li217.

Al fine di verificare il ruolo degli enti locali nell’ambito delle aree naturali protette è necessario esaminare, in particolare, i procedimenti di formazione e gli strumenti di gestione delle stesse.

Sul piano dei principi generali, una norma di particolarmente importanza è rinvenibile nell’art. 1, comma 5, della legge quadro, il quale riconosce un ruolo fon-damentale in materia al principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni ed enti lo-cali: il comma 5, infatti, precisa come tali enti siano tutti tenuti ad attuare forme di cooperazione e di intesa ai sensi dell’art. 81 del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616, e dell’art. 27. Ciò peraltro in linea con gli stessi artt. 9 e 32 Cost., i quali si richiamano alla Repubblica in un’accezione ampia, con riferimento a tutte le sue articolazioni.

Venendo alla creazione delle aree protette, l’istituzione dei parchi nazionali deve avvenire nel rispetto di appositi procedimenti legislativi. I parchi nazionali sono istituiti con decreto del Presidente della Repubblica adottato su proposta del Ministro dell’ambiente e sentite le Regioni interessate. L’istituzione di una riserva naturale ri-chiede, invece, un d.m. del Ministro dell’ambiente, sempre previa consultazione delle Regioni. La legge quadro impone, in particolare, che con tutte le regioni interessate debba essere raggiunta un’intesa218. Alcuni parchi sono stati istituiti direttamente dall’art. 34 della legge quadro, la quale ha poi rimesso al Ministro dell’ambiente di provvedere alla delimitazione, sentiti Regione ed enti locali. In seguito al d.lgs. 28

217 Sulla disciplina delle aree protette cfr. A.RISSOLIO,Le aree naturali protette e le zone umide, in A. CROSETTI (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Vol. III La tutela della natura e del pae-saggio, Milano, 2014; B. CARAVITA, Protezione della natura: la disciplina dei parchi e delle riserve na-turali, in B. CARAVITA, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2001; G. DI PLINIO, Diritto pubblico dell’ambiente e aree naturali protette, Torino, 1994; D.SERRANI, Parchi naturali e Regioni ordinarie, Milano, 1976. Sulla legge quadro si v. B. CARAVITA, Potenzialità e limiti della recente legge sulle aree protette, in Riv. giur. amb., 1994, 1 ss.; T. MONTECCHIARI, La tutela dell’ambiente attraverso la legge quadro sulle aree protette. Problemi di competenza giurisdizionale, in Riv. giur. amb., 1994, 1 ss.; P. MADDALENA,La legge quadro sulle aree protette, in Riv. trim dir. pubbl., 1992, 648 ss.

218 Cfr. TAR Lazio, Roma, 5 maggio 1998, n. 758 e TAR Lazio, Roma, 3 ottobre 1997, n. 1434, ad avviso dei quali la legge quadro, pur demandando all’Autorità statale sia l’istituzione che la delimi-tazione del parco, comporta che al relativo procedimento sia chiamata a partecipare anche la Regione, al fine di garantire e promuovere la conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale del paese in forma coordinata.

agosto 1997, n. 281 e al d.lgs. 25 giugno 2008, n. 112, lo Stato è tenuto a sentire, in particolare, la Conferenza Unificata.

I parchi e le riserve regionali richiedono invece una legge istitutiva regionale. L’art. 22 della l. quadro prevede che nella procedura di approvazione siano garantite adeguate forme di partecipazione per gli enti locali, nel rispetto dei principi fonda-mentali fissati dalla stessa norma219.

Quanto alla gestione, un ruolo centrale nella disciplina del territorio ricompre-so nell'ambito dell'area naturale protetta è riconosciuto al piano per il parco previsto dall'articolo 12 della legge, relativo ai parchi nazionali ma essenziale parametro di ri-ferimento anche per i parchi regionali.

Il piano per il parco ha lo scopo di perseguire la tutela dei valori naturali ed ambientali nonché storici, culturali, antropologici e tradizionali, affidati all'ente Par-co220.

La legge quadro prevede alcuni contenuti obbligatori del piano, tra i quali: l'organizzazione generale del territorio e la sua articolazione in aree o parti caratteriz-zate da forme differenziate di uso, di godimento e tutela, suddivise in base al diverso grado di protezione; vincoli, destinazione d'uso pubblico o privato e relative norme di attuazione, con riferimento alle varie aree o parti del piano; direttive e criteri per gli interventi su fauna, flora e sull'ambiente naturale in genere, ancorché di competenza

219 L’art. 22 della l. 394/1991 individua quali principi fondamentali ai quali devono inspirarsi le previsioni regionali: a) la partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni al pro-cedimento di istituzione dell'area protetta, fatta salva l'attribuzione delle funzioni amministrative alle province. Tale partecipazione si dovrebbe realizzare attraverso conferenze per la redazione di un do-cumento di indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetra-zione provvisoria, all'individuaperimetra-zione degli obiettivi da perseguire, alla valutaperimetra-zione degli effetti dell'isti-tuzione dell'area protetta sul territorio; b) la pubblicità degli atti relativi all'istidell'isti-tuzione dell'area protetta e alla definizione del piano per il parco; c) la partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell'area protetta; d) l'adozione di regolamenti delle aree protette; e) la possibilità di affidare la gestio-ne alle comunioni familiari montagestio-ne, anche associate fra loro, qualora l'area naturale protetta sia in tut-to o in parte compresa fra i beni agro-silvo-pastut-torali costituenti patrimonio delle comunità stesse. Per B.CARAVITA, Potenzialità e limiti della recente legge sulle aree protette, cit., 10, la legge costituireb-be per gli enti locali, in particolare per i comuni, un’illegittima sottrazione di competenze inerenti la gestione del territorio.

220 Sul piano parco si v. S. CIVITARESE MATTEUCCI, La pianificazione paesaggistica: il coordi-namento con gli altri strumenti di pianificazione, in Aedon, 3/2005;A.ABRAMI, Il regime giuridico delle aree protette, Torino, 2000, 118.

di altre amministrazioni.

La modulazione delle prescrizioni si basa sulla divisione in zone del area pro-tetta, secondo una classificazione a diverso grado di protezione:

a) le riserve integrali, ove la legge esclude qualsiasi intervento di trasforma-zione e le attività umane in genere, in quanto l'ambiente naturale deve essere conser-vato nella sua integrità;

b) le riserve generali, ove la legge consente la realizzazione di alcune opere e attività tassativamente elencate: infrastrutture strettamente necessarie, secondo le in-dicazioni del piano e del regolamento, interventi edilizi di recupero, utilizzazioni pro-duttive tradizionali;

c) aree di protezione, ove sono consentite alcune attività economiche artigia-nali di pesca e di agrosilvopastorali, purché preesistenti; sono inoltre ammessi inter-venti sull'esistente;

d) aree di promozione economica, le quali comprendono le zone più interessa-te dal processo di antropizzazione, ove sono consentiinteressa-te le attività economiche compa-tibili, individuate dal piano del parco e disciplinate dal regolamento, per le quali si prevede una più incisiva partecipazione degli enti locali nella determinazione delle previsioni del piano.

Quanto alla sua predisposizione, il procedimento di formazione del piano im-pone il coinvolgimento di tre distinti soggetti pubblici, ciascuno portatore di interessi di qualità e dimensione diversa: l'ente Parco, la regione (a cui è comunque imputato il provvedimento di approvazione definitiva) ed il comune, in una sequenza composta di due fasi procedimentali.

La prima comprende la predisposizione del progetto a cura dell'ente parco e la sua adozione da parte delle regioni; la seconda prende avvio con il deposito del piano adottato presso i comuni, le comunità montane e le sedi regionali, per 40 giorni, entro i quali chiunque ha diritto di presentare osservazioni scritte, dirette sia alla regione che all'Ente Parco, il quale è tenuto ad esprimere la propria opinione. Entro i succes-sivi 120 giorni la regione si pronuncia sulle osservazioni e successivamente approva il piano, d'intesa con l'Ente Parco, quanto ai contenuti del piano relativi alle prime tre

tipologie di zone, e d'intesa con i comuni interessati, limitatamente alla parte del pia-no relativo alle aree di sviluppo socioecopia-nomico.

La disciplina dell’area protetta è poi completata dalle previsioni del regola-mento del parco previsto dall’art. 13 della legge quadro, al quale devono adeguarsi i regolamenti edilizi comunali. Il regolamento ha effetti urbanistici e comprende tutte le attività umane aventi rilevanza in rapporto alle finalità del parco.

Il piano del parco, nella formazione del quale sono presi in considerazione e sono coordinati gli interessi sia dello Stato, attraverso l'ente Parco, sia della regione che dei comuni, è lo strumento primario di conformazione del territorio, il quale si pone come sede della composizione di tutti gli interessi globalmente considerati tanto da rendere sostanzialmente residuali i piani regolatori comunali all'interno delle aree protette. Il piano del parco, infatti, sostituisce ad ogni livello i piani territoriali urbani-stici e ogni altro strumento di pianificazione221, salvo i piani paesaggistici, le disposi-zioni dei quali prevalgono ai sensi dell’art. 145 del d.lgs. 42/2004.

In seguito all’approvazione del piano, ogni intervento di trasformazione del territorio, compresa l’eventuale realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili, richiede il preventivo nulla osta dell’Ente Parco, finalizzato a ve-rificarne la compatibilità del progetto con il piano e la tutela dell’area naturale protet-ta222.

In un tale contesto agli enti locali è riconosciuto un ruolo piuttosto marginale, da riconoscersi – alla luce del principio di leale collaborazione, così come richiamato dallo stesso art. 5 della legge quadro – sia nella fase di creazione dell’area protetta che in quella di determinazione del piano di gestione. Si tratta, tuttavia, di una

221 Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2012, n. 6292, in Foro amm. CDS, 2012, 3274, ad avviso del quale il piano del parco ha effetto di dichiarazione di pubblico interesse e di urgenza e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani ter-ritoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione. Le prescrizioni del piano del parco, in particolare, hanno pertanto netta e automatica prevalenza sulle disposizioni contenute negli altri stru-menti urbanistici, avendole la legge munito di una speciale sovraordinazione ed efficacia sostitutiva immediata rispetto agli altri atti di pianificazione urbanistica.

222 Sul Nullaosta si v. F. DI DIO, Nulla-osta dell’Ente Parco e valutazione di incidenza

ambien-tale: pareri e confine solo in parte sovrapponibile, in Riv. giur. amb., 2011, 133 ss.e G.DI PLINIO, Il

cipazione garantita a livello solo procedimentale, la quale impone un’intesa con l’amministrazione comunale solo in riferimento alle zone di promozione economica dell’area protetta, rimanendo per il resto la posizione espressa dall’ente locale non vincolante.