Il Piano paesaggistico

La tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione è po-sta tra i principi fondamentali della Costituzione, quale compito imprescindibile della Repubblica ai sensi dell’art. 9, comma 2, Cost.207

Il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio») delinea la disciplina dei beni paesaggistici e delle forme di tutela.

I beni paesaggistici sono individuati dall’art. 132 del Codice, il quale li distin-gue in tre tipologie208:

206 Cfr. E. PICOZZA, Op. cit., 207 ss., il quale distingue i contenuti del piano regolatore generale in eteronomi ed autonomi: i primi sono quelli costituiti dal complesso di prescrizioni e vincoli di inte-ressi preminenti, posti da altre amministrazioni o direttamente dalla legge, mentre i secondi sono quelli posti dalla stessa amministrazione urbanistica nell’esercizio delle sue funzioni. V. CERULLI IRELLI,

Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in Riv. trim. dir. publ., 1985, 386 ss., distingue tra interessi differenziati dinamici (localizzazione delle opere pubbliche, etc.) e interessi differenziati di-sciplinati in relazione a determinati beni con una funzione prettamente difensiva e statica (beni pubbli-ci, beni collettivi, regimi di particolari beni, etc.). Per F. SALVIA – F. TERESI, op. cit., 38, sarebbero in-dividuabili cinque gruppi di limiti alla pianificazione urbanistica: standard urbanistici, vincoli posti da altre amministrazioni, limite dell’esistente, limite delle opere pubbliche, beni pubblici.

207 Sulla tutela paesaggistica si v. S.AMOROSINO, Introduzione al diritto del paesaggio, Roma – Bari, 2010; A. CROSETTI, Paesaggio, in Dig. disc. publ., Agg. II, Torino, 2008, 573 ss.; G. GALASSO,

La tutela del paesaggio in Italia, Napoli, 2007; A. MANSI, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, Padova, 577 ss.; A.M.SANDULLI, La tutela del paesaggio nella costituzione, in Riv. giur. edil., II, 1971.

208 I primi sono i beni che sono dichiarati di particolare interesse mediante un provvedimento di certazione in ragione delle loro caratteristiche di bellezza panoramica o estetica; i secondi, individuati dall’art. 142 del Codice, sono quelli ritenuti meritevoli di tutela dalla stessa legge; i terzi sono quelli ricompresi nelle aree sottoposte a tutela dai piani paesaggistici, pur non essendo né tutelati ex lege né oggetto di dichiarazione di notevole interesse pubblico. A riguardo si v. G. CREPALDI, Il regiome

vin-colistico dei beni paesaggistici e M.L. SCHIAVANO, Il regime autorizzativo dei beni paesaggistici, in A. CROSETTI (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Vol. III La tutela della natura e del paesaggio, Milano, 2014; P.URBANI, La pianificazione paesaggistica, in Giust. amm., 2004, 726 ss.; S.C IVITA-RESE MATTEUCCI, Paesaggio e beni ambientali, in S.NESPOR – A.L.DE CESARIS (a cura di), Codice

a) i beni oggetto di dichiarazione di notevole interesse pubblico; b) i beni individuati direttamente dalla legge;

c) i beni e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici.

Al fine di garantire una loro adeguata tutela l’art. 135 prevede che «Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguarda-to, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono», in particolare mediante appositi piani paesaggistici o piani urbani-stico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici209.

I piani devono considerare l’intero territorio, identificare il paesaggio rilevan-te, gli aspetti e i caratteri peculiari, le caratteristiche paesaggistiche, con delimitazione dei rispettivi ambiti e con attribuzione di obiettivi di qualità.

Ciascun ambito costituisce un’unità di pianificazione indipendente, legato a un progetto di azione paesaggistica, con forme di protezione e valorizzazione diffe-renziate e distinte. L’individuazione di ogni ambito deve avvenire alla luce di un du-plice criterio: da un lato, è necessario avere riguardo alle caratteristiche intrinseche dei luoghi; dall’altro, è necessario vagliare il grado di rilevanza dei valori paesaggi-stici presenti, dovendosi operare una graduazione del pregio dei vari ambiti210.

Per ciascun ambito i piani devono definire apposite prescrizioni destinate alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni tutelati, alla ri-qualificazione delle aree compromesse, alla salvaguardia delle caratteristiche paesag-gistiche degli altri ambiti nonché all’individuazione delle linee di sviluppo urbanisti-co ed edilizio.

dell’ambiente, Milano, 2003, 1346 ss.; M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e regime dei beni, Pa-dova, 1991.

209 In origine questa forma di pianificazione fu prevista dall’art. 5 della l. 29 giugno 1939, n. 1497, quindi dalla l. 8 agosto 1985, n. 431 e dal d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490. Sulla pianificazione paesaggistica si v. P. LOMBARDI,La pianificazione paesaggistica, in A. CROSETTI (a cura di), Trattato

di diritto dell’ambiente. Vol. III La tutela della natura e del paesaggio, Milano, 2014, 569 ss.; P.C AR-PENTERI, Art. 135, in G.LEONE –A.TARASCO., Commentario al codice dei beni culturali e del

pae-saggio, Padova, 2006, 857 ss.

210 Cfr. E. BOSCOLO, Paesaggio e tecniche di regolazione: i contenuti del piano paesaggistico, in Riv. giur. urb., 2008, 131; D.ANTONUCCI, Codice commentato dei beni culturali e del paesaggio, Na-poli, 2009, 653.

Il piano deve identificare i valori paesaggistici e i vincoli compresi nel territo-rio, determinare le prescrizioni d’uso, individuare ulteriori e diversi contesti, non fa-centi parte dei beni paesaggistici, ma comunque da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e valorizzazione, nonché le «misure necessarie per il corretto inserimen-to, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate». Quest’ultima parte del piano avrà il compito di definire il contenuto delle successivi decisioni che dovranno assumere le amministrazioni deputate alla gestione del paesaggio, limitandone pre-ventivamente la discrezionalità.

Ai sensi dell’art. 143, comma 9, del Codice, a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’art. 134, in-terventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano, le quali divengono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani urbanistici.

Il piano viene ad assumere una posizione sovraordinata rispetto agli strumenti nazionale e regionali di sviluppo economico e territoriale: ai sensi dell’art. 145, comma 3, le previsioni «sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposi-zioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici» e sono vincolati per gli interventi settoriali211. E’ in ogni caso la regione che è tenuta a definire, in concreto, il procedimento di conformazione e adeguamento degli strumenti urbanisti-ci alle previsioni della pianificazione paesaggistica.

Quanto al procedimento mediante il quale il piano deve essere elaborato, la disciplina è rimessa in parte allo Stato e in parte alle regioni, le quali potranno speci-ficare le previsioni statali.

A riguardo l’art. 143 comma 1, prevede che il piano sia elaborato con un me-todo consensuale tra le amministrazioni coinvolte, che permetta altresì la partecipa-zione di tutti i soggetti interessati, così da risolvere a monte eventuali conflittualità

211 Sulla prevalenza del piano paesaggistico si v. TAR Lazio, Roma, Sez. II-quater, 6 dicembre 2010, n. 35381; Cons. Stato, Sez. IV, 10 dicembre 2003, n. 8145. Si v. anche C. Cost., 7 novembre 2007, n. 367 e 30 maggio 2008, n. 180. Cfr. M. ZUCCHERETTI, Piani paesistici e vincoli: nozione

che possano insorgere tra i diversi interessi afferenti al territorio. Al fine di determi-nare le modalità di elaborazione congiunta dei piani, le regioni, il Ministero dei beni e le attività culturali ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare apposite intese, ove deve essere indicato anche il termine di conclu-sione del procedimento. Alla stipulazione consegue la fase di predisposizione, nor-malmente affidata a un comitato tecnico, chiamato a rispettare le norme del d.lgs. 42/2004, quelle regionali di regolazione del procedimento di pianificazione paesaggi-stica nonché quelle derivanti dall’accordo stesso.

Una volta elaborato, il piano deve essere oggetto di un apposito accordo tra le amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della l. 241/1990, mediante il quale si devono in-dividuare i presupposti, le modalità ed i tempi di revisione dello stesso piano. Nel ca-so di eventuale inutile decorca-so del termine questo è approvato, con esclusivo riferi-mento ai beni di cui all’art. 143, lettere b), c) e d) del Codice, dal Ministro dei beni e le attività culturali, sentito il Ministro dell’ambiente212.

Ai sensi dell’art. 144, «nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggi-stici sono assicurate la concertazione istituzionale» nonché la partecipazione dei sog-getti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi: la norma si pone quale principio fondamentale – che deve essere rispettato dalle previsioni regionali – in materia di elaborazione e approvazione del piano, attività che si devono svolgere con il coinvolgimento degli enti pubblici e dei soggetti privati, in ossequio altresì a quanto stabilito dalla Convenzione europea del paesaggio213.

Gli enti locali possono avvalersi di tale forma di «concertazione istituzionale» al fine di fare valere le proprie posizioni, benché tale modulo procedimentale non dia alcuna garanzia di effettiva condivisione delle decisioni, sia per la sua scarsa

212 Sul potere sostitutivo si v. M. D’ANGELOSANTE, Natura e limiti del potere sostitutivo mini-steriale per l’ipotesi di mancata approvazione regionale dei piani paesistici, in Riv. giur. amb., 2003, 571 ss.

213 Sulla Convenzione europea sul paesaggio si v. N.FERRUCCI, Il paesaggio agrario tra Con-venzione europea del paesaggio, codice Urbani e normativa agraristica, in Dir. e giur. agr., 2011, 240 ss.; S. MASINI, Dalla Convenzione europea sul paesaggio alla rete ecologica: verso una tutela globale del territorio, in Dir. e giur. agr., 2002, 77 ss.; A.A.HERRERO DE LA FUENTE, La Convenzione europea sul paesaggio, in Riv. giur. amb., 2001, 893 ss.

zione, sia per la sua collocazione all’interno del d.lgs. 42/2004, tanto da potersi ravvi-sare una possibile lesione del principio di leale collaborazione nonché di sussidiarietà e differenziazione214.

In ossequio a tale principio è invece necessario che le valutazioni degli enti locali vengano prese sempre in considerazione e che sia data motivazione dell’eventuale loro superamento: la regione deve dimostrare di aver apprezzato, con la necessaria ponderazione, i rilievi degli enti locali, almeno con la produzione di mezzi istruttori che dimostrino il corretto esame degli apporti costruttivi, sempre che non si sia trattato di interventi meramente ostruttivi e non collaborativi215. La stessa Corte Costituzionale ha evidenziato come sia centrale la presenza di un momento di confronto con gli altri soggetti coinvolti dalla pianificazione paesaggistica, in quanto la primarietà del valore paesaggio non deve essere intesa in senso assoluto e andare a discapito di altri beni e valori costituzionalmente rilevanti216.

Sicché, gli enti locali potranno intervenire nel procedimento di formazione del piano al fine di far valere i propri interessi e quindi, anche nel settore delle energie rinnovabili, per favorire od ostacolare la localizzazione, nelle proprie porzioni di ter-ritorio che siano coinvolte dal piano paesaggistico, degli impianti di produzione di energia elettrica.