La decisione in sede di conferenza di servizi

Si è visto come, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, il modulo procedi-mentale mediante il quale deve svolgersi l’intero procedimento unico sia dato dalla conferenza di servizi.

La conferenza di servizi, così come disciplinata dagli artt. 14 e ss. della l. 241/1990, può avere una natura alternativa: istruttoria o decisoria. La conferenza di servizi istruttoria è volta allo svolgimento contestuale degli adempimenti istruttori propri di più amministrazioni e alla valutazione congiunta dei relativi interessi, fermo restando che le determinazioni finali sono assunte singolarmente da ciascuna ammini-strazione. La conferenza decisoria, invece, è volta all’adozione di una decisione uni-ca, conclusiva del procedimento e che individui il provvedimento finale, in sostitu-zione di tutti gli atti che avrebbero diversamente dovuto essere adottati dalle ammini-strazioni coinvolte303.

303 Sulla conferenza decisoria si v. G.SCIULLO, La conferenza di servizi come meccanismo di

decisione, in Giorn. dir. amm., 2011, 1138 ss.; cfr. anche M. SANTINI, La conferenza di servizi, Roma, 2008; M. SANTINI, Note sparse sulla giurisprudenza in tema di conferenza di servizi, in Urb. & app., 2008, 20 ss.;F.BASSANINI -L.CARBONE, La conferenza di servizi. Il modello e i principi, in La

disci-plina generale dell'azione amministrativa, V. CERULLI IRELLI (a cura di), Napoli 2006, 173 ss.; S. CI-VITARESE MATTEUCCI, Conferenza di servizi (diritto amministrativo), in Enc. dir., Annali II, Milano 2007, 276. Alla conferenza istruttoria e a quella decisoria può accostarsi la conferenza preliminare, prevista dall’art. 14-bis della l. 241/1990, finalizzata a verificare, su istanza dell’interessato e prima dell’avvio del procedimento, la sussistenza delle condizioni per la positiva conclusione dello stesso e le

Ai nostri fini interessa analizzare, in particolare, la conferenza decisoria, quale istituto volto a concentrare in un unico contesto decisorio tutte le valutazioni inerenti il rilascio dei diversi titoli abilitativi – di competenza di amministrazioni differenti – necessari per lo svolgimento di una data attività. Essa porta a decisioni pluristruttura-te, consentendo di acquisire intese, concerti, nulla osta e atti di assenso mediante un unico provvedimento concordato 304.

Lo stesso Consiglio di Stato ha evidenziato come essa costituisca «lo strumen-to per realizzare il giusstrumen-to contemperamenstrumen-to tra le esigenze di concentrazione delle funzioni in unica istanza, ed il rispetto delle competenze delle amministrazioni prepo-ste alla cura di un determinato settore, consentendo la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in una determinata opera amministrativa»305.

Nel caso delle energie rinnovabili la conferenza di servizi è espressamente fi-nalizzata all’adozione congiunta della determinazione finale, i contenuti della quale dovranno in seguito essere riversati dall’autorità procedente nel provvedimento unico, con rilascio o diniego dell’autorizzazione, tanto che la conferenza non può che quali-ficarsi di natura decisoria306: l’art. 12 del d.lgs. 387/2003 rimette alla conferenza di servizi non solo lo svolgimento di un’istruttoria unitaria, ma la stessa adozione di una decisione unica in ordine al rilascio o meno dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio dell’impianto. La conferenza di servizi è stato individuato come lo stru-mento più idoneo a garantire, da un lato, la tutela della libera iniziativa economica e del fabbisogno energetico nazionale (tutt’oggi dipendente in maniera eccessiva dalle importazioni dall’estero) e, dall’altro, un’adeguata tutela dell’ambiente, della salute umana, del paesaggio e dei beni culturali, poiché trattasi di un istituto concepito per assicurare al massimo grado un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti

eventuali misure correttive da adottare a tal fine. Sulla conferenza preliminare si rinvia supra alla nota n. 7.

304 Si v. F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2008, 1732; G. MORBIDELLI,

Op. cit., 706.

305 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 febbraio 2000, n. 1002, in Riv. giur. edil., 2001, I, 195.

306 Sulla natura decisoria della conferenza di servizi prevista dall’art. 12 del d.lgs. 387/2003 si v. Cons. Stato, Sez. VI, 15 gennaio 2013, n. 220; Cons. Stato, Sez. VI, 22 febbraio 2010, n. 1020; TAR Piemonte, Sez. I, 18 febbraio 2012, n. 449; TAR Piemonte, Sez. I, 15 febbraio 2012, n. 237; TAR To-scana, Sez. II, 21 settembre 2011, n. 1412; TAR Sicilia, Palermo, Sez. II, 9 febbraio 2010, n. 1775.

mediante una dialettica costruttiva307.

Venendo alle modalità decisionali, alla conferenza di servizi decisoria è rico-nosciuta una struttura dicotomica o bifasica: una fase che si conclude con la determi-nazione della conferenza, che ha valenza solo endoprocedimentale; una successiva fase si conclude con l'adozione del provvedimento finale, che ha valenza esoprocedi-mentale ed esterna, determinativa della fattispecie e incidente sulle situazioni degli interessati. Gli atti posti in essere in conferenza e quelli precedenti e, in particolare, quelli con i quali sia stato espresso l'avviso delle singole amministrazioni convocate, non sono ancora in sé idonei a ledere in modo diretto ed immediato gli interessi del destinatario del provvedimento, poi emanato a seguito della conferenza di servizi308. L'esito della conferenza dei servizi costituisce, invero, solo un atto preparatorio della fase di emanazione di un nuovo provvedimento dell'amministrazione che aveva indet-to la conferenza: ed è solo quest'ultimo atindet-to che può essere direttamente e immedia-tamente lesivo309.

307 Cfr. C.VIVANI,Op. cit., 513.

308 Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2014, n. 1718, in Foro amm., 2014, 4, 1114, ad avviso del quale «la conferenza di servizi è dunque un'occasione procedimentale di accelerazione e coordina-mento dei casi complessi, ma non un non un organo privativo della formazione collegiale della deci-sione, vale a dire decidente in luogo delle amministrazioni convocate (Cons. Stato, VI, 18 aprile 2011, n. 2378; 23 maggio 2012, n. 3039; 6 maggio 2013, n. 2417). Tanto che secondo il prevalente orienta-mento la conferenza di servizi c.d. decisoria (artt. 14 ss. legge 7 agosto 1990, n. 241, in esito alle ri-forme apportate dalle leggi 24 novembre 2000, n. 340, e 11 febbraio 2005, n. 15) ha struttura dicoto-mica, con una fase che si conclude con la determinazione della conferenza (anche se di tipo c.d. deci-sorio), che ha valenza solo endoprocedimentale, e una successiva fase che si conclude con l'adozione del provvedimento finale, che ha valenza esoprocedimentale ed esterna, determinativa della fattispecie e incidente sulle situazioni degli interessati (es. Cons. Stato, VI, 11 dicembre 2008, n. 5620; 9 novem-bre 2010, n. 7981; 31 gennaio 2011, n. 712; 6 maggio 2013, n. 2417)». Cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5084.

309 Sul punto si sono susseguiti orientamenti giurisprudenziali differenti. Per un primo orienta-mento, fondato sulla disciplina degli artt. 14 e ss. della l. 241/1990 anteriore alle modifiche del 2005, già il verbale conclusivo della conferenza di servizi sarebbe immediatamente lesivo (Cons. Stato, Sez. IV, 7 luglio 2008, n. 3361 e TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 13 agosto 2007, n. 3068). Per un ulteriore orientamento, successivo alle modifiche del 2005, era impugnabile unicamente il provvedimento finale sarebbe impugnabile, dovendosi riconoscere alla determinazione conclusiva un carattere meramente endoprocedimentale (Cons. Stato, Sez. VI, 11 novembre 2008, n 5620; poi confermata sino di recente da Cons. Stato, Sez. VI, 31 gennaio 2011, n. 712; Cons. Stato, Sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2378; Cons. Stato, Sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2417; Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5084; Cons. Stato, Sez. V, 23 dicembre 2013, n. 6192). Tale ultimo orientamento ha infine trovato conferma anche con la sopracitata Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2014, n. 1718. Di diverso avvio, anche recentemente, inve-cem il TAR Lazio, Latina, Sez. I, 28 ottobre 2013, n. 810, per il quale non sarebbe ravvisabile alcuno

La decisione in ordine al rilascio o meno dell’autorizzazione unica viene quindi adottata in sede di conferenza, con atto di natura endoprocedimentale. Le mo-dalità per l’adozione della decisione sono delineate dall’art. 14-ter, comma 6, della l. 241/1990, ai sensi del quale l’amministrazione procedente, «valutate le specifiche ri-sultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione motiva di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso co-munque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o coco-munque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza»310.

Tutte le amministrazioni devono esprimersi in sede di conferenza di servizi rendendo le proprie valutazioni, risultando altrimenti illegittimi – per parte della giu-risprudenza addirittura nulli – eventuali provvedimenti emessi prima o dopo e co-munque fuori dalla sede conferenziale311.

Ai sensi dell’art. 14-ter, comma 7, si considerano altresì acquisiti gli assensi delle amministrazioni convocate, comprese quelle preposte alla tutela della salute e della pubblica incolumità, alla tutela paesaggistica, territoriale e ambientale, esclusi i provvedimenti in materia di VIA, VAS e AIA, ove il relativo rappresentate non abbia

sdoppiamento in due fasi dei lavori della conferenza decisoria. Al di là di tali divergenze in ordine all’atto lesivo impugnabile, elaborate in riferimento alla disciplina delineata dagli artt. 14 e ss. della l. 241/1990, nel caso delle energie rinnovabili per il TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 28 novembre 2013, n. 1028, il provvedimento finale avente autonomo carattere lesivo ed autonomamente impugnabile è solo l’autorizzazione unica, in quale l’art. 12 del d.lgs. 387/2003 reca una disciplina speciale che dero-ga in ogni caso l’art. 14-ter della l. 241/1990, così come modificato dal dl. 78/2010. Su tale sentenza si veda il commento di P.M.MARTINO, La Conferenza dei servizi nel procedimento autorizzatorio ai

sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, in Riv. giur. amb., 2014, 566 ss.

310 Tale criterio, inserito con l’art. 49 del d.l. 31 maggio 2010, n. 87, convertito con modifica-zioni nella l. 30 luglio 2010, n. 122, ha sostituito il precedente criterio maggioritario, in forza del quale la determinazione finale era assunta alla luce dei voti espressi da ciascuna amministrazione indipen-dentemente dall’interesse tutelato e dalle posizioni e valutazioni in concreto rese in sede di conferenza. Per G. TULUMELLO, La semplificazione procedimentale applicata all’urbanistica: profili problematici

delle recenti riforme legislative, in Giur. it, 2002, il criterio maggioritario, ponendo tutte le ammini-strazioni sullo stesso piano, non sembrava permettere una cura qualitativa degli interessi pubblici coin-volti, limitandosi a una mera valutazione quantitativa dei voti espressi.

311 Cfr. TAR Piemonte, Sez. I, 5 giugno 2009, n. 1597, ad avviso del quale sarebbe nullo l’atto adottato prima della convocazione della conferenza di servizi; in tal senso anche TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, 2 febbraio 2010, n. 1297. Per TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 13 maggio 2008, n. 1371, è afflitto da nullità altresì il dissenso postumo espresso dopo la chiusura dei lavori della conferenza.

espresso, all’esito dei lavori della conferenza, la volontà dell’amministrazione rappre-sentata.

Alla luce di tutte le posizioni espresse e in ragione del peso di ciascuna di esse l’amministrazione procedente dovrà adottare la propria determinazione finale. E’ tut-tavia evidente come tale metodo decisionale non sia di facile applicazione: l’individuazione delle posizioni prevalenti espresse in sede di conferenza non è una valutazione semplice e si presta all’arbitrio dell’amministrazione procedente, in ra-gione dell’amplissima discrezionalità che le viene riconosciuta nel pesare le posizioni adottate da ogni partecipante.

A riguardo la dottrina ha evidenziato come l’amministrazione sia tenuta ad avere riguardo alle singole posizioni che le amministrazioni assumono, con riferimen-to al potere che ciascuna di esse avrebbe di determinare l’esiriferimen-to positivo o negativo del procedimento in base alle singole disposizioni di settore312.

Se da una parte tale criterio favorisce le decisioni maggiormente aderenti all’interesse pubblico prevalente, dall’altra lascia un ampio potere discrezionale313, nell’esercizio del quale l’amministrazione trova i propri limiti e le relative garanzie nella necessità di rispettare i principi sopraesposti (v. supra cap. III), e in particolare nella necessità di essere supportato da un’adeguata attività istruttoria e da un’approfondita e congrua motivazione314.

Nell’ambito della conferenza di servizi la discrezionalità è in ogni caso

312 Cfr. V. CERULLI IRELLI, Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione

amministrativa, in www.astrid-online.it. Per N. BASSI, Semplificazione dell’azione amministrativa, in AA.VV., L’azione amministrativa, Milano, 2005, 482, il criterio delle posizioni è criticabile proprio in quanto pecca di poca chiarezza.

313 La discrezionalità amministrativa è quello spazio di scelta che spetta all’amministrazione procedente allorché la normativa che disciplina l’esercizio del potere non predetermini in modo com-pleto tutti i presupposti e le condizioni per la sua adozione. La discrezionalità è ravvisabile laddove l’amministrazione abbia la possibilità di scegliere tra più soluzione possibili a fronte delle esigenze di cura di un determinato interesse: esso si caratterizza per il contenuto aperto della fattispecie legale che lo pone. Sulla discrezionalità si v. E.CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2012, 395 ss.; V.CERULLI IRELLI, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, 2010, 276 ss.; F. VOLPE,

Di-screzionalità tecnica e presupposti dell’atto amministrativo, in Dir. amm., 2008, 791 ss.; L. BENVENU-TI, La discrezionalità amministrativa, Padova, 1986.

314 Cfr. QUAGLIA, La conferenza di servizi come strumento di semplificazione e di

pre in parte ridotta, alla luce della necessità di confrontarsi con le altre autorità: se il potere era discrezionale nell’esercizio «in solitudine», i margini di decisione risultano notevolmente ridotti laddove si tratti di tenere altresì conto della posizione delle altre amministrazioni315.

Ad avviso della stessa giurisprudenza si tratta di un meccanismo decisionale dal contenuto flessibile che, rispetto alla rigidità del precedente metodo maggiorita-rio, consente di valutare in concreto, in ragione della natura degli interessi coinvolti, l'importanza dell'apporto delle singole autorità e la tipologia del loro eventuale dis-senso316. Ne consegue che il dissenso espresso da un'amministrazione interessata e convocata in sede di conferenza di servizi non manifesta una volontà provvedimenta-le dell'amministrazione, ma è solo un atto espressivo di un giudizio in vista di un con-fronto dialettico e che concorre, per la parte di competenza di quella stessa ammini-strazione, a formare il giudizio complessivo che, eventualmente, viene posto a base del provvedimento che segue la conferenza stessa317.

Il provvedimento conclusivo può pertanto essere assunto anche in mancanza di un consenso unanime; tuttavia, in tal caso, la determinazione conclusiva deve con-siderarsi assoggettata ad un obbligo di autonoma e specifica motivazione, che tenga conto delle posizioni emerse e, soprattutto, di quelle espresse da Amministrazioni portatrici di interessi particolarmente rilevanti318.

L’amministrazione competente sarà pertanto tenuta ad adottare la determina-zione finale previa valutadetermina-zione delle specifiche risultanze della Conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, nell'esercizio autonomo del potere provvedimentale rimesso all'autorità procedente319.

Sicché, al fine di verificare i margini e le modalità di scelta dell’amministrazione è pertanto necessario aver riguardo agli interessi tutelati da cia-scuna autorità e alle ragioni addotte alla base della propria determinazione.

315 Cfr. F.G. SCOCA, Interessi protetti (Dir. amm.), in Enc, giur. Treccani, XVII, Roma, 1989.

316 Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5084.

317 In tal senso Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4899.

318 Cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 5 ottobre 2011, n. 2372.