La pianificazione urbanistica comunale

Ai sensi della l. 1150/1942, che nell'attuale contesto costituzionale vale come fonte di principi fondamentali ai quali il legislatore regionale deve ispirarsi, ogni co-mune è tenuto a dotarsi di un proprio piano regolatore generale195, quale strumento di governo dell’intero territorio comunale che indichi, tra l’altro:

- la divisione in zone del territorio comunale, con la precisazione delle zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei

193 Sul punto si v. P. URBANI, Le funzioni di pianificazione della città metropolitana, in

www.astrid.eu e D.MONE, Città metropolitane. Area, procedure, organizzazione del potere e

distribu-zione delle funzioni, in www.federalismi.it.

194 Al fine di non violare le disposizioni dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, è tuttavia necessario che le disposizioni si riferiscano in generale a impartire direttive e prescrizioni finalizzate al corretto uso del territorio, dunque senza riferimento alcuno — o meglio senza specifico o esclusivo riferimento — agli impianti di energia rinnovabile: eventuali specifici divieti a questi ultimi risulterebbero altri-menti illegittimi (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 6 settembre 2013, n. 4192). Cfr. con riferimen-to al divieriferimen-to posriferimen-to alla realizzazione di un impianriferimen-to idroelettrico in conformità al piano regionale delle acque Cass., S.U., 20 luglio 2012, n. 12615.

195 Sul P.R.G. e sulla pianificazione urbanistica comunale si v. G. PAGLIARI, op. cit., 51 ss.; S. CIVITARESE MATTEUCCI, op. ult. cit., 129 ss.; G. TORREGROSSA, Il piano regolatore generale tra mito e realtà, in riv. giur. edil., 1992, 37 ss.;L. MAZZAROLLI, I piani regolatori urbanistici nella teoria

coli e dei caratteri da osservare in ciascuna;

- le aree destinate a formare spazi di uso pubblico sottoposto a particolari servitù;

- le aree da riservare a edifici pubblici o di uso pubblico, nonché a opere o impianti di interesse collettivo sociale;

- i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesisti-co;

- le norme per l’attuazione del piano.

Il PRG, tuttavia, sebbene costituisca lo strumento principale del sistema di pianificazione comunale non è l’unico e lo stesso, a seguito delle riforme intervenute nell’ultimo decennio, è stato superato e sostituito da altre forme di pianificazione ur-banistica generale, o quantomeno frazionato e suddiviso in piani diversi.

Quanto al primo aspetto, tra le diverse figure che caratterizzano il tradizionale sistema della pianificazione urbanistica comunale è necessario distingue tra il Piano Regolatore Generale, quale strumento che deve considerare l’intero territorio, e i Pia-ni UrbaPia-nistici Attuativi, strumenti specifici che si caratterizzano per essere la puntua-le specificazione delpuntua-le previsioni e dei contenuti del primo.

A fronte della differente funzione e caratteristiche delle due tipologie di piani, differente è stata la natura attribuita a ciascuno di essi sia dalla dottrina che dalla giu-risprudenza: agevole la soluzione in merito alla natura dei Piani Urbanistici Attuativi, giacché essi, costituendo la concreta attuazione delle previsioni contenute nello stru-mento urbanistico generale, non possono che essere qualificati come provvedimenti amministrativi196. Più complessa, invece, l’esatta individuazione della natura del Pia-no Regolatore Generale, sulla cui determinazione si soPia-no a lungo confrontate sia dot-trina197 che giurisprudenza198, la quale ultima gli riconosce in via prevalente la natura

196 Sui Piani Urbanistici Attuativi: G. PAGLIARI, op cit., 212 e ss., F. SALVIA, op. cit., 99 e ss.; P. URBANI e S. CIVITARESE MATTEUCCI, op. cit., 158 e ss.

197 Diverse sono le teorie dottrinali: secondo alcuni lo strumento urbanistico costituisce un atto amministrativo a carattere generale che si riferisce a tutti coloro che si trovano in un dato comune (F. BENVENUTI, Gli elementi giuridici della pianificazione territoriale in Italia, in Scritti, II, Milano, 2006, 1455 ss.; M.S. GIANNINI, I beni pubblici, Roma, 1963, 142 ss.; A.M. SANDULLI, Appunti per uno

di atto amministrativo generale.

Ciò premesso, nella nostra analisi interessa esaminare unicamente il PRG o gli strumenti che lo hanno sostituito come piani generali, quali forme di pianificazione volte a regolare l’uso dell’intero territorio comunale mediante un bilanciamento dei vari interessi sullo stesso insistenti.

Ora, nell’attuale sistema di pianificazione urbanistica comunale, esso è disci-plinato – nel rispetto dei principi fondamentali delineati dalla legislazione statale – dalle leggi urbanistiche regionali, le quali prevedono piani urbanistici comunali con diverse denominazioni e con contenuti, per quanto assimilabili, in certa misura diver-si.

La legislazione regionale, infatti, a partire dalla metà degli anni ’90 ha modifi-cato il tradizionale sistema di pianificazione giungendo a dividere il piano regolatore generale in due piani distinti ma collegati e coordinati:

- un piano strutturale, che individua le invarianti, ovvero i limiti generali al-la trasformabilità del territorio, eventualmente all’interno di partizioni ter-ritoriali;

- un piano operativo, con durata limitata, che determina l’effettiva confor-mazione e destinazione d’uso dei suoli199.

RICHTER, Natura ed efficacia dei piani regolatori generali, in Giust. civ. 1964, 1970); secondo altri esso ha natura regolamentare (A. CASALIN, Le licenze edilizie, Firenze, 1968, 17 e ss.; I. DI LORENZO,

Diritto Urbanistico, Torino, 1973, 223 e ss.; G. PAGLIARI, op. cit., 187); secondo altri ancora esso ha natura mista (G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Giuffrè, 2004, 93). Sulla perdita di rile-vanza di siffatte classificazioni, alla luce dei caratteri variegati che tendono ad assumere oggi i piani regolatori, v. F. SALVIA, op. cit., 84; sull’individuazione dei criteri interpretativi, v. M. MONTEDURO,

Interpretazione e violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, in Riv. giur. urb., 2010, 261.

198 Le posizioni della giurisprudenza amministrativa sono ormai consolidate nel ritenere lo strumento urbanistico comunale un atto amministrativo generale: cfr. Cons. Stato., Sez. IV, 29 luglio 1980, n. 807, in Foro Amm. 1980, 1385; Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 1981, n. 248, in Cons. Stato, 1981, I, 266 e Cons. Stato, Sez. IV, 6 marzo 1990, n. 153, in Cons. Stato, I, 348. Cfr. anche Cons. Sta-to, Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3909; Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 9 giugno 2006, n. 1352; TAR Umbria, 17 febbraio 2004, n. 80. Non mancano, tuttavia, alcune sentenze che riconoscono natura rego-lamentare al P.R.G. (TAR Lombardia, Brescia, 4 novembre 2003, n. 1344; TAR Campania, Napoli, Sez, II, 21 marzo 2007, n. 2599; TAR Lombardia, Sez. II, 29 dicembre 2008, n. 6188) o mista (TAR Lombardia, Milano, Sez. 17 ottobre 2006, n. 1998; TAR Puglia, Bari, Sez. II, 3 settembre 2002, n. 3814).

199 La suddivisione del precedente P.R.G. in due diversi piani si deve in primo luogo alla l.re. Toscana n. 5/1995. A riguardo si v. P. URBANI, La riforma regionale del PRG: un primo bilancio.

Ef-Pur dovendo rinviare alle specifiche discipline adottate da ciascuna Regione, per una più attenta e puntuale analisi delle relative forme di pianificazione, resta fer-mo – anche alla luce dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale – come il piano urbanistico comunale (inteso anche nella sua duplice composizione attuale) costituisca lo strumento fondamentale per la disciplina dell’uso del territorio in ade-renza agli interessi della comunità sullo stesso stanziata, pur nei limiti derivanti dagli altri piani sovraordinati o settoriali.

Venendo a un’analisi dei contenuti, il piano urbanistico comunale si compone tradizionalmente di diverse prescrizioni tra le quali figurano principalmente, da un la-to, le localizzazioni e, dall'altro, la zonizzazione.

Le localizzazioni riguardano l'allocazione sul territorio comunale delle opere pubbliche; la relativa scelta ha come effetto quello di vincolare l'ente, nel momento in cui intende realizzare l'opera, a localizzarla nell'area individuata, nonché quello di vincolare l'area stessa a tale destinazione, incidendo sulla sua utilizzabilità da parte della proprietà e con la prospettiva dell'espropriazione per pubblica utilità. Ben po-trebbe un comune, quindi, prevedere l’eventuale localizzazione di opere volte alla produzione di energia rinnovabile in determinate parti del territorio comunale, così da vincolare immediatamente il terreno alla loro realizzazione.

La zonizzazione, invece, è volta a dividere il territorio comunale secondo le diverse vocazioni urbanistiche, come individuate dal pianificatore comunale in con-formità all'articolo 41-quiquies della l. 1150/1942, al d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 e al-la disciplina regionale200.

ficacia, contenuto ed effetti del piano strutturale. Il piano operativo tra discrezionalità nel provvedere e garanzia del contenuto minimo della proprietà, in Riv. giur. urb., 2007, 471 ss.

200 Sulla zonizzazione si v. L. MAZZAROLLI, op.ult. cit., il quale distingue tra prescrizioni di zona e prescrizioni di localizzazione. Il d.m. 1444/1968, all’art. 2 individua le zone omogenee distin-guendole tra: «A) le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che pos-sono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi; B) le parti del terri-torio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq; C) le par-ti del territorio despar-tinate a nuovi complessi insediapar-tivi, che risulpar-tino inedificate o nelle quali l'edifica-zione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B); D) le

Si tratta delle due funzioni immediatamente precettive, efficaci nella sfera giu-ridica dei privati proprietari delle aree interessate dal piano, quali vincoli urbanistici, ovvero prescrizioni limitative del diritto di proprietà in ragione dell'interesse pubblico perseguito con la pianificazione201.

Mediante tale strumento i comuni delineano le linee di sviluppo del proprio territorio, componendo e bilanciando i diversi interessi che sullo stesso insistono me-diante scelte caratterizzate da ampia discrezionalità202, eventualmente individuando e riservando zone per l’insediamento degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili203. Con riferimento a questi ultimi, poi, il bilanciamento operato avrà tante più probabilità di prevalere e di essere tutelato anche nell'ambito di ciascun singolo procedimento autorizzativo quanto più esso sia aderente alle caratteristiche del terri-torio, alle sue peculiarità, alle tradizioni e ai valori sullo stesso presenti. E tanto più saranno motivate le scelte urbanistiche locali quanto maggiore sarà il peso che tale interesse avrà in sede di bilanciamento tra i diversi valori da ponderare nell'ambito di ciascun singolo procedimento, anche al fine dell’eventuale autorizzazione in variante degli strumenti urbanistici vigenti ex art. 12, comma 3, del d.lgs. 387/2003 (v. anche

supra).

Le valutazioni urbanistiche comunali e i particolari valori da queste espressi e tutelati, inoltre, dovranno sempre essere considerati dalla regione in sede di definizio-ne delle zodefinizio-ne non idodefinizio-nee all’insediamento degli impianti di produziodefinizio-ne di edefinizio-nergia da fonti rinnovabili (v. infra).

parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati; E) le parti del territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui - fermo restando il carattere agricolo delle stesse - il frazionamento delle proprietà richieda insediamenti da considerare come zone C); F) le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale».

201 Cfr. N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, Padova, 2000, 106.

202 L’ampia discrezionalità riconosciuta ai comuni nell’esercizio dei propri poteri pianificatori e nelle relative scelte deve tuttavia essere esercitata nel rispetto di limiti esterni, quali quelli derivanti dall’ordinamento urbanistico nel suo complesso, nonché da limiti interni, quali quelli connaturati all’esercizio di poteri discrezionali.

203 Cfr. TAR Basilicata, Sez. I, 15 marzo 2014, n. 189; TAR Piemonte, Sez. I, 15 febbraio 2012, n. 237; TAR Veneto, Venezia, Sez. II, 14 dicembre 2011, n. 1827; TAR Toscana, Sez. II, 7 aprile 2011, n. 629; TAR Toscana, Sez. I, 27 settembre 2011, n. 1422; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 29 gennaio 2009, n. 118.

A livello di pianificazione urbanistica, pertanto, lo strumento principale del quale dispone l’ente locale comunale al fine di curare gli interessi delle collettività di riferimento è dato dal piano urbanistico comunale.