Il procedimento di VIA e il ruolo degli enti locali

La procedura di Valutazione di Impatto Ambientale trova avvio con la presen-tazione dell’istanza all’autorità competente 271, statale o regionale, cui deve essere al-legata, ai sensi dell’art. 23 del Codice dell’ambiente, lo studio di impatto ambientale, il progetto definitivo dell’opera, la sintesi non tecnica e copia dell’avviso pubblicato a mezzo stampa ai sensi dell’art. 24 del medesimo Codice.

Lo studio di impatto ambientale deve essere il più possibile completo e

270 Per la CGUE, 24 novembre 2011, C-404/09, è necessario che la disciplina sulla VIA tenga conto della necessità di procedere a valutazioni cumulative per gli impatti che possano derivare sull’ambiente da progetti in disamina e da altri impianti in funzione o la cui messa in funzione sia già stata o possa essere a breve autorizzata.

271 All’istante è altresì dato, ai sensi dell’art. 21 del Codice dell’ambiente, avviare una fase eventuale precedente all’inizio del procedimento di VIA, alla luce di un progetto preliminare, volta a definire in contraddittorio con le amministrazioni competenti in materia ambientale i contenuti dello studio di impatto ambientale. Nell’ambito di tale procedura (detta anche di scooping) il proponente, confrontandosi altresì con gli altri soggetti interessati, giunge a individuare le informazioni da include-re nello studio nonché le eventuali alternative al progetto anche al fine di evitainclude-re ulteriori dinieghi in seguito. La stessa amministrazioni può domandare informazioni sulle eventuali alternative progettuali. L’amministrazione competente verifica anche con riferimento alla localizzazione prevista dal progetto l’esistenza di eventuali incompatibilità indicando, nel caso, le condizioni per ottenere in sede di pre-sentazione del progetto definitivo i necessari atti di consenso.

nere una prima valutazione del proponente in merito agli effetti ambientali derivanti dal progetto: tra le informazioni devono essere altresì indicate le alternative proget-tuali, compresa la sua non realizzazione (alternativa zero)272. Eventuali carenze sugli aspetti essenziali dello studio, tra le quali anche la considerazione delle opzioni alter-native, possono determinare l’illegittimità dello stesso provvedimento di V.I.A.273.

Alcune garanzie a favore degli enti locali e delle popolazioni stanziate sul ter-ritorio interessato dal progetto – oltre che delle altre amministrazioni coinvolte nella procedura – sono previste dagli artt. 23, comma 3, e 25, comma 2, del Codice dell’ambiente.

Ai sensi dell’art. 23, infatti, la documentazione relativa alla VIA deve essere depositata presso gli uffici dell’autorità competente, nonché presso le Regioni, le Province e i Comuni il territorio dei quali sia, anche solo parzialmente, interessato dagli impatti derivanti dalla realizzazione del progetto.

Ai sensi dell’art. 25, inoltre, qualora la realizzazione del progetto imponga l’acquisizione di atti di assenso, autorizzazioni o nulla osta in materia ambientale, lo stesso proponente deve trasmettere ai soggetti interessati, tra i quali anche gli even-tuali enti locali, l’insieme della documentazione necessaria al loro rilascio.

A diretta garanzia delle popolazioni interessate, invece, è prevista dall’art. 24 la partecipazione alla procedura del «pubblico interessato», ovvero dei soggetti che hanno un interesse, in termini di vantaggio o svantaggio, che sia conseguenza delle potenziali modifiche della situazione ambientale, o che hanno un interesse in tali pro-cedure, i quali possono intervenire per esprimere la propria valutazione in ordine al progetto e allo studio di impatto ambientale274. Tra i soggetti interessati possono

272 Cfr. Art. 21 del Codice dell’ambiente. Nell’attesa della predisposizione delle nuove norme tecniche il riferimento normativo tuttora vigente per la predisposizione dello studio di impatto ambien-tale è dato da d.p.c.m. 27 dicembre 1988. Per Cons. Stato, Sez. VI, 19 marzo 2012, n. 1541, lo studio deve contenere un’analisi e una valutazione di tutti gli effetti complessivi che deriverebbero all’ambiente dalla realizzazione del progetto.

273 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4970 e Cons. Stato, Sez. VI, 4 gennaio 2002, n. 34. Cfr. TAR Veneto, Sez. III, 8 marzo 2012, n. 333, ad avviso del quale è illegittimo un procedi-mento di VIA nell’ambito del quale non sia stata presentata l’opzione zero.

274 Sulla partecipazione al procedimento di VIA si v. MARINIELLO, La valutazione di Impatto

re annoverati i proprietari e i residenti nei terreni adiacenti o posti nei pressi del sito ove sorgerà l’opera; ai fini della partecipazione non è tuttavia sufficiente un mero in-teresse di fatto alla salubrità dell’ambiente, ma è necessario un inin-teresse in linea con le disposizioni di cui agli artt. 7 e ss. della l. 241/1990.

Tra i soggetti legittimati alla partecipazione, benché non siano ravvisabili espresse pronunce giurisprudenziali sul punto, debbono ritenersi ricompresi anche gli enti locali il territorio dei quali risulti interessato dagli impatti ambientali derivanti dalla realizzazione del progetto. Ciò non solo nel caso in cui essi abbiano la compe-tenza al rilascio di uno degli atti che verrà ad essere sostituito dal parere di VIA, ma anche in tutti gli altri casi in cui il progetto interessi il loro territorio, secondo un’interpretazione dell’istituto che sia conforme ai principi di leale collaborazione, nonché anche a quelli di completezza istruttoria e di imparzialità.

Tali soggetti possono inviare, ai sensi dell’art. 24 del Codice dell’ambiente, le proprie osservazioni entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione dell’istanza e della relativa documentazione. Le osservazioni del pubblico devono essere considera-te e valutaconsidera-te da parconsidera-te dell’autorità compeconsidera-tenconsidera-te ove afferiscano all’oggetto della valu-tazione.

I contributi partecipativi svolgono una duplice finalità: da una parte permetto-no l’acquisizione di nuovi e ulteriori elementi copermetto-noscitivi e valutativi rispetto a quelli indicati dal proponente, così da garantire una corretta e più completa considerazione delle ripercussioni dell’opera sul contesto territoriale in cui va ad inserirsi; dall’altra, svolgono una funzione – sebbene sia ritenuta secondaria275– di tutela delle posizioni dei terzi, i quali possono far valere i propri interessi, a condizione tuttavia che siano in grado di dimostrare l’effettiva titolarità di una posizione sostanziale, qualificata e differenziata276

L’Autorità procedente può, inoltre, disporre un’inchiesta pubblica per l’esame

Riv. it. dir. pub. comp, 2010, 339; PELOSI – VERSOLATO, La partecipazione del pubblico ai processi

decisionali in materia ambientale, in Riv. giur. amb., 2007, 1001 ss.

275 Cfr. S. ZARAMELLA, Art. 24, in L. COSTATO – F. PELLIZZER (a cura di), Op. cit., 131.

276 A riguardo si v. M.OCCHIENA, Partecipazione e tutela del terzo nel procedimento di

dello studio di impatto ambientale, dei pareri forniti dalle pubbliche amministrazioni e delle osservazioni dei cittadini.

L’amministrazione competente provvederà quindi a svolgere l’istruttoria277, acquisendo e valutando la documentazione presentata, le osservazioni del pubblico e dei soggetti interessati nonché gli eventuali atti di assenso delle altre amministrazioni in materia ambientale. Nel corso dell’istruttoria devono essere valutati tutti gli effetti derivanti dalla realizzazione dell’opera, anche in via cumulativa con le altre opere sia già realizzate che previste solo in fase progettuale278: la VIA ha ad oggetto l’opera nella sua interezza ed è illegittima una considerazione frazionata della stessa279.

Una previsione chiaramente sfavorevole alla posizione degli enti locali, in particolare dei comuni, è prevista dall’art. 3 del d.p.c.m. 27 dicembre 1988, in forza del quale la procedura di compatibilità ambientale non è vincolata alle previsioni de-gli strumenti di pianificazione e programmazione (quali, tra de-gli altri, de-gli strumenti ur-banistici e il piano energetico) nell’ambito dei quali il progetto si inserisce280. Tutta-via, è legittimo un’eventuale parere negativo di VIA, motivato in relazione alla man-cata conformità con lo strumento urbanistico, in relazione ad aspetti ambientali affe-renti la gestione del territorio281: agli enti locali è pertanto dato incidere indirettamen-te anche sugli esiti delle valutazioni di impatto ambientale medianindirettamen-te l’attività di go-verno del territorio, della quale l’autorità competente non potrà che tenere conto ove adeguatamente motivata e ove relativa ad aspetti meritevoli di tutela sotto il profilo ambientale.

Diversamente, però, sugli stessi grava il rischio che la propria posizione sia sacrificata laddove, nonostante le previsioni urbanistiche di senso contrario, venga comunque rilasciato un parere di VIA positivo: in tal caso una prima garanzia degli

277 Nel caso di VIA statale l’istruttoria è di competenza della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA-VAS.

278 Cfr. anche CGUE21 marzo 2013, C. 244/12 e TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 14 luglio 2011, n. 1341.

279 Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2002, n. 4368 e TAR Toscana, Sez. II, 30 luglio 2012, n. 1338.

280 Cfr. TAR Piemonte, Sez. II, 17 settembre 2005, n. 283.

enti locali non potrebbe che essere ravvisata nell’obbligo di motivazione, gravante nel caso sull’amministrazione procedente in misura certamente più pregnante. In aggiun-ta dovrebbe comunque essere garantiaggiun-ta la partecipazione procedimenaggiun-tale dell’ente lo-cale interessato, ciò sia in ossequio al principio di leale collaborazione che al fine di rispettare altresì il principio di completezza istruttoria, il quale non può che richiedere altresì l’acquisizione delle valutazioni degli enti più vicini alla collettività interessata dal progetto.

Il giudizio di VIA resta comunque autonomo e indipendente da ogni altra va-lutazione propria dei Comuni e degli altri enti282, alle quali l’amministrazione proce-dente non è vincolata. E, con particolare riferimento agli impianti di energia rinnova-bili, è espressamente escluso che in sede di VIA possano essere previste eventuali mi-sure di compensazione a favore degli enti locali, poiché esse, alla stregua di quanto previsto dal paragrafo 14.15 delle Linee guida possono essere individuate solo nell’ambito del procedimento unico in sede di conferenza dei servizi283.

Al fine di giungere entro tempi certi alla decisione finale, tutte le amministra-zioni interessate sono tenute a trasmettere entro 60 giorni le proprie determinaamministra-zioni e il Ministero per i beni e le attività culturali il parere di cui all’art. 26 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42; siffatti atti possono essere eventualmente resi nell’ambito di un’apposita conferenza di servizi, se indetta dall’autorità procedente284. Nell’ambito

282 Cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. X, 27 giugno 2001, n. 4565.

283 Cfr. C. Cost., 17 dicembre 2013, n. 307, ad avviso della quale allorquando sia richiesta an-che la valutazione di impatto ambientale o la verifica di assoggettabilità a v.i.a., le misure compensati-ve compensati-vengano determinate, in sede di riunione della conferenza di servizi, tramite la quale si svolge il procedimento unico (14.1. delle Linee guida) e nella quale confluiscono i provvedimenti di v.i.a. (14.13. delle Linee guida), congiuntamente con i predetti provvedimenti, tenendo conto delle misure di mitigazione eventualmente adottate in quella sede (Allegato 2, punto 2, lettera g), delle Linee guida). Cfr. anche C. Cost., sentenze sentt. n. 282 del 2009, 124 del 2010, 192, 308 del 2011, 99, 224, 275 del 2012.

284 A tale conferenza di servizi è stata riconosciuta natura istruttoria, tanto che non è necessario che all’esito venga adottato un atto unitario di giudizio imputabile all’amministrazione, ma è sufficien-te una decisione dell’autorità compesufficien-tensufficien-te in seguito all’acquisizione degli atti delle altre amministra-zioni: l’amministrazione procedente è comunque sempre tenuta a motivare il proprio dissenso riguardo alle determinazioni espresse in sede di conferenza. A riguardo si v. A. MILONE, Op. cit., 154 e F. CA-RINGELLA, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2005, 1579. In giurisprudenza cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3502, relativo a un procedimento di autorizzazione di centrali termoelettriche di potenza superiore a 300 MW.

dei procedimenti di competenza statale, inoltre, la Regione è tenuta a fornire il pro-prio parere obbligatorio entro il termine di 90 giorni285. Nessun parere è invece ri-chiesto in via obbligatoria e generale agli enti locali.

All’esito dell’istruttoria, acquisiti gli atti, i documenti e le osservazioni even-tualmente presentate, l’autorità procedente dovrà compiere la propria valutazione e adottare il provvedimento di VIA.