Gli interessi meritevoli di particolare considerazione

Nel precedente paragrafo si è avuto modo di evidenziare come, ai sensi dell’art. 14-ter della l. 241/1990, l’amministrazione procedente debba adottare la de-terminazione finale alla luce delle posizioni prevalenti espresse in sede di conferenza, quindi eventualmente superando altresì eventuali posizioni di dissenso – salvo quanto si dirà nel successivo paragrafo in ordine al c.d. dissenso qualificato – non ritenute prevalenti e preclusive del rilascio dell’autorizzazione unica.

Nello svolgere tale valutazione – che come evidenziato è connotata da ampia discrezionalità – l’amministrazione procedente può tuttavia trovarsi a dover conside-rare aspetti ritenuti di particolare rilevanza dallo stesso legislatore: l’art. 12 del d.lgs. 387/2003 e le Linee guida, infatti, prevedono che nella valutazione del progetto si tenga conto sia degli aspetti connessi al suo inserimento nel paesaggio che, nel caso di inserimento in territorio agricolo, «delle disposizioni in materia di sostegno nel set-tore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroali-mentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale».

Ma procediamo con ordine.

a) Un primo profilo di particolare rilevanza che deve essere considerato nella

valutazione del progetto presentato dall’istante è quello relativo al corretto inserimen-to nel paesaggio dell’impianinserimen-to320. L’art. 12 del d.lgs. 387/2003 e le Linee guida,

320 Sulla tutela del paesaggio si v., tra i molti contributi, M.L.SCHIAVANO, Il regime

autorizza-tivo dei beni paesaggistici, in A.CROSETTI (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente. Vol. III – La

tutela della natura e del paesaggio., Milano, 2014, 513 ss.; A. CROSETTI, L’ordinamento dei beni

pae-saggistici, in A. CROSETTI – D. VAIANO (a cura di), Beni culturali e del paesaggio, Torino, 2011, 233 ss.; S.AMOROSINO, Introduzione al diritto del paesaggio, Roma, 2010; E.BOSCOLO, La nozione

giuri-dica di paesaggio identitario ed il paesaggio ‘a strati’, in Riv. giur. urb., 2009, 57 ss.; A. CROSETTI,

Paesaggio, in Dig. disc. pubbl., Agg. III, Torino, 2008, 542 ss.; M.A. CABIDDU – N. GRASSO, Diritto

dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2007; G. CARTEI, Il paesaggio, in S. CASSESE (a cura di),

Trattato di diritto di diritto amministrativo, Milano, 2000, 2126 ss. Sui rapporti tra tutela del paesaggio e impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili si v. S.AMOROSINO, Impianti di energia

rinno-ro, impongono all’amministrazione procedente di considerare attentamente gli aspetti paesaggistici, delineando dei criteri che permettano una scelta ponderata e con margi-ni di discrezionalità limitati.

In particolare, il paragrafo 16 delle Linee guida prevede che costituiscano elementi per la positiva valutazione dei progetti:

a) la buona progettazione degli impianti, comprovata con l'adesione del pro-gettista ai sistemi di gestione della qualità (ISO 9000) e ai sistemi di gestione ambien-tale (ISO 14000 e/o EMAS);

b) la valorizzazione dei potenziali energetici delle diverse risorse rinnovabili presenti nel territorio nonché della loro capacità di sostituzione delle fonti fossili: ad esempio la combustione ai fini energetici di biomasse derivate da rifiuti potrà essere valorizzata attuando la co-combustione in impianti esistenti per la produzione di energia alimentati da fonti non rinnovabili (es. carbone) mentre la combustione ai fini energetici di biomasse di origine agricola-forestale potrà essere valorizzata ove tali fonti rappresentano una risorsa significativa nel contesto locale ed un'importante op-portunità ai fini energetico-produttivi;

c) il ricorso a criteri progettuali volti ad ottenere il minor consumo possibile del territorio, sfruttando al meglio le risorse energetiche disponibili;

d) il riutilizzo di aree già degradate da attività antropiche, pregresse o in atto (brownfield), tra cui siti industriali, cave, discariche, siti contaminati, consentendo la minimizzazione di interferenze dirette e indirette sull'ambiente legate all'occupazione del suolo ed alla modificazione del suo utilizzo a scopi produttivi, con particolare ri-ferimento ai territori non coperti da superfici artificiali o greenfield, la minimizzazio-ne delle interferenze derivanti dalle nuove infrastrutture funzionali all'impianto me-diante lo sfruttamento di infrastrutture esistenti e, dove necessari, la bonifica e il ripri-stino ambientale dei suoli e/o delle acque sotterranee;

vabile e tutela del paesaggio, in Riv. giur. amb., 2011, 753 e ss.; V.MOLASCHI, Paesaggio versus

am-biente: osservazioni alla luce della giurisprudenza in materia di realizzazione di impianti eolici, in Riv.

giur. ed., 2009, 171 ss.; P. LOMBARDI, Corte costituzionale e autorizzazione degli impianti di energia

eolica: concezione assolutizzante del paesaggio o ponderazione di interessi?, in Riv. giur. edil., 2009, 1469 ss.

e) una progettazione legata alle specificità dell'area in cui viene realizzato l'in-tervento; con riguardo alla localizzazione in aree agricole, assume rilevanza l'integra-zione dell'impianto nel contesto delle tradizioni agroalimentari locali e del paesaggio rurale, sia per quanto attiene alla sua realizzazione che al suo esercizio;

f) la ricerca e la sperimentazione di soluzioni progettuali e componenti tecno-logici innovativi, volti ad ottenere una maggiore sostenibilità degli impianti e delle opere connesse da un punto di vista dell'armonizzazione e del migliore inserimento degli impianti stessi nel contesto storico, naturale e paesaggistico;

g) il coinvolgimento dei cittadini in un processo di comunicazione e informa-zione preliminare all'autorizzainforma-zione e realizzainforma-zione degli impianti o di formainforma-zione per personale e maestranze future;

h) l'effettiva valorizzazione del recupero di energia termica prodotta nei pro-cessi di cogenerazione in impianti alimentati da biomasse.

Ulteriori criteri sono poi delineati dall’Allegato 4 delle Linee Guida ai fini della valutazione dell’inserimento nel paesaggio degli impianti eolici, i quali – come noto – più frequentemente destano problematiche e contenziosi in ragione dell’impatto visivo che inevitabilmente hanno sul territorio321.

L’allegato, dopo aver evidenziato i possibili impatti che gli impianti eolici possono avere, individua i criteri di inserimento nonché le eventuali misure di mitiga-zione che possono essere considerate in fase di valutamitiga-zione della compatibilità dei progetti presentati, fermo restando che la sostenibilità degli impianti dipende da di-versi fattori e che luoghi, potenze e tipologie differenti possono presentare criticità sensibilmente diverse322.

321 Tra gli impatti considerati dall’Allegato 4 figurano: a) l’impatto visivo e l’impatto sui beni culturali e il paesaggio; b) l’impatto su flora, fauna ed ecosistemi; c) le interazioni con geomorfologia e territorio; d) le interferenze sono ed elettromagnetiche; e) l’analisi dei possibili incidenti; f) gli impat-ti specifici, nel caso di parimpat-ticolari ubicazioni.

322 Per ciascuno dei possibili impatti (cfr. nota precedente) l’Allegato 4 individua, a titolo me-ramente esemplificativo, alcune misure di mitigazione, tra le quali: a) assecondare le geometrie del ter-ritorio, evitare di interrompere le singolarità del paesaggio, interramento dei cavidotti, uso di soluzioni cromatiche neutre e di vernici antiriflettenti; b) mimetizzazione delle modifiche dell’habitat in fase di cantiere, contenimento dei tempi di costruzione, utilizzo ridotto delle nuove strade, ripristino della ve-getazione eliminata durante la fase di cantiere; c) distanze minime degli aerogeneratori tra loro nonché

La valutazione dell’inserimento dell’impianto nel paesaggio deve avvenire in riferimento a tutti tali criteri, con considerazione altresì di quelli delineati dall’Allegato 4 nel caso di impianti eolici. E la loro applicazione dovrà essere ade-guatamente motivata e dovrà trovare fondamento in un’istruttoria adeguata e comple-ta.

Gli stessi enti locali in sede conferenziale potranno evidenziare il rispetto o meno degli stessi criteri e svolgere le loro osservazioni sull’inserimento dell’impianto nel territorio e nel paesaggio, al fine di incidere sulla decisione che dovrà essere as-sunta dall’amministrazione procedente e così favorire o meno il rilascio dell’autorizzazione unica. La rilevanza delle osservazioni svolte dagli enti locali sugli aspetti paesaggistici, tuttavia, avranno una diversa rilevanza – anche al fine di inte-grazione di una posizione prevalente – a seconda del concreto riparto di competenze in ciascuna regione e sarà tanto più forte ove, anche in relazione a tali profili, agli stessi sia riconosciuta la tutela degli stessi323.

La definitiva valutazione in ordine al corretto inserimento dell’impianto pro-gettato nel paesaggio è poi rimessa alla conferenza complessivamente intesa e, quin-di, alla decisione dell’autorità procedente (salvo, come si dirà nel prossimo paragrafo, che non intervenga un’ipotesi di dissenso espresso vincolante) 324.

dai centri abitati, minima occupazione di suolo nella fase dei lavori, utilizzo dei percorsi esistenti per l’accesso agli impianti; d) utilizzo di aerogeneratori a bassa velocità e con profili alari volti a ridurre l’impatto sonoro, utilizzo di linee di trasmissione esistenti e ove possibile interrate, posizionamento del trasformatore all’interno della torre. Ai sensi dell’Allegato 4 i criteri di inserimento e le eventuali mi-sure di compensazione per mitigare gli impatti derivanti dagli impianti eolici costituiscono parametri di riferimento da considerare anche in sede di progettazione e di localizzazione degli impianti, al fine di permettere il loro migliore inserimento possibile nel territorio e di facilitare il rilascio di un provvedi-mento favorevole.

323 Si v. Cons. Stato, Sez. V, 31 marzo 2014, n. 1541, ovi si è evidenziato come sia superabile dalla Conferenza di servizi il dissenso espresso da un comune, non titolare di alcuna competenza in materia ambientale e paesaggistica. Se il dissenso espresso dal Comune può sempre essere superato, ciò non esclude tuttavia che l’amministrazione procedente, a fronte di un dissenso argomentato e moti-vato approfonditamente, ritenga di ritenerlo prevalente, tanto da precludere la realizzazione dell’impianto. Per il TAR Piemonte, Sez. I, 10 maggio 2013, n. 606, tuttavia, il comune, in senso alla conferenza di servizi per l'autorizzazione alla costruzione di un impianto di cogenerazione alimentato da fonti rinnovabili, potrebbe dissentire sotto il profilo urbanistico e non sotto il profilo paesaggistico-territoriale.

324 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 settembre 2014, n. 4566, ad avviso del quale, nel caso di proce-dimento per il rilascio del titolo abilitativo funzionale alla costruzione e all'esercizio degli impianti di

b) Tra gli interessi sensibili che devono essere valutati dall’amministrazione

procedente figurano, altresì, quelli attinenti all’agricoltura e al patrimonio rurale325. Ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, infatti, la localizzazione degli impian-ti in aree agricole presuppone un’attenta considerazione delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimo-nio culturale e del paesaggio rurale326.

Lo stesso paragrafo 16.4 delle linee guida specifica come, nell'autorizzare progetti localizzati in zone agricole caratterizzate da produzioni agroalimentari di qualità (produzioni biologiche, produzioni D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G., produzioni tradizionali) e/o di particolare pregio rispetto al contesto paesaggistico-culturale, debba essere verificato che l'impianto non comprometta o interferisca nega-tivamente con le finalità perseguite dalle disposizioni in materia di sostegno nel setto-re agricolo, con particolasetto-re riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroali-mentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del

produzione di energia elettrica alimentati da fonti eoliche, le valutazioni della compatibilità ambientale e paesaggistica, debbano ordinariamente essere demandati alla conferenza di servizi. Cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 27 novembre 2012, n. 5994.

325 Sul rapporto tra impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e aree agricole si v. F. BRUNO –G.MOCETTI, Energie rinnovabili, agricoltura e gestione dei rifiuti: un rapporto ancora

irri-solto, in Dir. e giur. agr, 2012, 231 e ss.; L.PAOLONI, L’impresa agricola nella transizione verso le

energie rinnovabili, in Agr., ist. merc., 2011, 25 ss.; A. QUARANTA, Energie rinnovabili: la

multifun-zionalità delle imprese agricole. Prima parte, in Amb. & Svil., 2010, 732 e ss., e Energie rinnovabili:

la multifunzionalità delle imprese agricole. Seconda parte, in Amb. & Svil., 2010, 826 ss.; G.DE S TE-FANO, Che la localizzazione degli impianti di energia rinnovabile in zone agricole non diventi una

(cattiva) abitudine!, in Dir. e giur. agr, 2009, 716 ss. La Corte Costituzionale con la sentenza dell’11 giugno 2014, n. 166, ha evidenziato come le regioni non possano precludere in via generale, pena la dichiarazione di incostituzionalità della relativa previsione, la realizzazione in area agricola di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, anche in considerazione del fatto che lo stesso art. 12 del d.lgs. 387/2003 pone dei limiti alla loro localizzazione in area agricola.

326 La giurisprudenza ha in più occasioni evidenziato e confermato come, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. 387/2003, l'ubicazione di impianti a fonti rinnovabili è consentita anche in zone classificate agri-cole, purché nel rispetto dei valori relativi all’attività agricola e al paesaggio rurale, sulla base di una valutazione ampiamente discrezionale dell'Amministrazione competente, sindacabile dal giudice am-ministrativo solo per profili che attengano all'evidente illogicità: cfr. TAR, Umbria, Sez. I, 23 maggio 2013, n. 303; Cons. Stato, Sez. V, 25 luglio 2011, n. 4454; Cons. Stato, Sez. IV, 15 maggio 2008, n. 2247.

paesaggio rurale.

Tutti tali aspetti devono essere considerati in sede di conferenza di servizi, con il coinvolgimento delle amministrazioni preposte alla loro tutela e con un’attenta va-lutazione dell’incidenza derivante dall’eventuale realizzazione del progetto 327. L’amministrazione procedente è tenuta, in particolare, a verificare la compatibilità dell’impianto e il suo esercizio con i valori agricoli e rurali del territorio ove questo verrebbe ad inserirsi.

Gli stessi comuni – che già nell’esercizio delle proprie competenze in materia di governo del territorio possono tutelare tali aspetti del territorio – nell’ambito della conferenza di servizi possono esprimere le proprie valutazione sul rispetto o meno dei valori agricoli e rurali e l’opportunità o meno di realizzare sul proprio territorio l’impianto328. Ove l’ente locale intenda tutelare i valori agricoli e rurali del proprio territorio sarà tenuto a motivare adeguatamente la propria posizione in sede di confe-renza, ed è necessario che alla base vi siano già delle previsioni urbanistiche in tal senso, sulle quali l’ente possa fondare la propria posizione329.

Tutte le posizioni espresse con riferimento a tali valori dovranno essere consi-derate dall’amministrazione. E ciò in particolare con riferimento alle posizioni

327 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 settembre 2014, n. 4566, ad avviso del quale i profili attinenti, tra gli altri, alla tutela della biodiversità, del patrimonio culturale e del paesaggio rurale possono - e devono - essere considerati nella competente e tempestiva conferenza dei servizi che deve essere ex

lege convocata entro 30 gg. dalla presentazione dell'istanza.

328 Cfr. TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 24 giugno 2014, n. 1570, ad avviso del quale i comuni pos-sono certamente esprimere, nell'esercizio della propria discrezionalità in materia di governo del territo-rio, un giudizio sulla compatibilità degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili con le aree agricole, in quanto l’art. 12, comma 7, del d.lgs. 387/2003 se, da un lato, ammette che gli impianti possano essere insediati sulle stesse, dall’altro impone dei limiti, laddove che nell'ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare rife-rimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale.

329 Al fine di far poter far valere adeguatamente le proprie ragioni in relazione alla collocazione dell’impianto su un’area agricola è necessario che l’ente locale abbia già adeguatamente esercitato il proprio potere urbanistico, poiché, così come evidenziato dal TAR Toscana, Sez. I, 27 settembre 2011, n. 1422, se i comuni possono prevedere, nell'esercizio della propria discrezionalità in materia di gover-no del territorio, aree specificamente destinate ad impianti eolici, anche tenendo conto delle diverse disposizioni vigenti in tema di sostegno del settore agricolo, agroalimentare locale e di tutela della bio-diversità, del patrimonio culturale e paesaggio rurale, occorre, però ritenere che, in assenza di alcuna espressa previsione conformativa, detti impianti possono essere localizzati senza distinzione, almeno per quanto riguarda la valutazione di compatibilità urbanistica, in tutte le zone agricole.

espresse dagli enti locali, i quali in conformità al principio di leale collaborazione non potranno che essere coinvolti, trattandosi di valori strettamente connessi al loro terri-torio e alle popolazioni che sullo stesso sono insediate.

c) Ai sensi dell’art. 12, comma 3, del d.lgs. 387/2003, il rilascio

dell’autorizzazione determina, ove necessario, gli effetti della variante urbanistica330. Tutte le prescrizioni urbanistiche vigenti sull’area ove dovrebbe essere loca-lizzato l’impianto possono essere derogate laddove la Conferenza di servizi ritenga prevalenti gli interessi e le ragioni addotte a supporto dell’istanza del privato. Ciò con un conseguente svilimento del ruolo degli enti locali e in particolare dei comuni, ai quali è attribuita la competenza di disciplinare il proprio territorio, indicandone mo-dalità d’uso e rispettivi limiti (v. supra cap. IV).

A tutela della posizione degli enti locali si deve tuttavia ritenere come, laddo-ve la realizzazione comporti una variante alle prescrizioni urbanistiche vigenti, il principio di leale collaborazione imponga il coinvolgimento dell’ente competente e l’attenta considerazione delle sue ragioni, e come il principio di completezza istrutto-ria imponga che la valutazione sia tratta all’esito di un’istruttoistrutto-ria che dia conto di tutti gli aspetti e gli interessi coinvolti dalla realizzazione e dall’esercizio dell’impianto331. Gli enti locali, al fine di far valere la propria posizione, dovranno tuttavia

330 Cfr. TAR Piemonte, Sez. I, 10 luglio 2014, n. 1197, il quale ha confermato come l'autorizza-zione unica alla costrul'autorizza-zione e gestione degli impianti costituisca, ove occorra, variante allo strumento urbanistico, tanto da essere in grado di rimuovere ostacoli al rilascio che possono derivare dalla disci-plina urbanistica locale.

331 Cfr. TAR Basilicata, Sez. I, 15 marzo 2014, n. 189, ad avviso del quale i comuni possono prevedere prescrizioni finalizzate al corretto uso del territorio, senza porre divieti di carattere assoluto nei confronti degli impianti di energia rinnovabile, cioè prescrizioni non ostative di per sé alla realiz-zazione di siffatte strutture, in quanto l’attuazione del progetto dipende da un bilanciamento e una ponderazione dei valori contrapposti e del corretto inserimento urbanistico, con tutela dei valo-ri paesaggistici ed ambientali. In particolare, per TAR Piemonte, Sez. I, 15 febbraio 2012, n. 237, l’art. 12, comma 3, del d.lgs. 387/2003, «non autorizza a ritenere che le esigenze connesse all'approvvigio-namento energetico da fonti rinnovabili consentano semplicemente di "azzerare" le scelte programma-torie degli enti locali, dovendo le stesse essere comunque prese in considerazione e ponderate nell'am-bito della Conferenza di servizi ed, eventualmente, essere superate sulla scorta di una motivazione adeguata atta a rendere conto delle ragioni per cui l'impianto è stato ritenuto, nel confronto dialettico dei vari interessi pubblici, comunque compatibile con le caratteristiche dell'area interessata dall'inse-diamento». Negli stessi termini anche TAR Piemonte, Sez. I, 21 dicembre 2011, n. 1342.

durre a supporto una congrua e approfondita motivazione, che sia tale da configurare la posizione dell’ente in sede di conferenza come prevalente: un dissenso del comune alla realizzazione dell’impianto che si limiti a rinviare alla diversa previsione urbani-stica vigente sull’area non sarebbe invece meritevole di considerazione332.

L’amministrazione procedente, nel caso in cui intenda superare l’ostacolo de-rivante dalle previsioni urbanistiche, rilasciando comunque l’autorizzazione, sarà te-nuta a motivare adeguatamente in ordine alla decisione, dando conto del bilanciamen-to operabilanciamen-to anche in relazione ai valori sottesi alla previsione derogata. L’amministrazione, tuttavia, sarà altresì tenuta a motivare adeguatamente anche l’eventuale decisione di precludere il rilascio dell’autorizzazione unica alla luce delle prescrizioni urbanistiche, poiché ai sensi dello stesso art. 12 della d.lgs. 387/2003, la previsione urbanistica non è, in generale, di ostacolo alla realizzazione dell’impianto333.

Se, pertanto, da un lato le prescrizioni urbanistiche non sono tali da precludere

ipso iure la realizzazione dell’impianto, dall’altro esse devono sempre essere conside-rate e valute dall’autorità procedente e gli enti locali possono far valere la propria po-sizione mediante un’attenta e motivata attività pianificatoria nonché mediante un in-tervento critico in sede di conferenza di servizi, motivando la propria posizione in modo tale da renderla una posizione prevalente della quale l’autorità procedente deve necessariamente tenere conto.

332 Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13 marzo 2014, n. 1180, ad avviso del quale «ai sensi dell'art. 14-ter della L. n. 241 del 1990, il dissenso di un'Amministrazione che partecipa alla conferenza di servizi, per essere validamente espresso, deve essere sorretto da congrua motivazione e contenere altresì una critica construens, non potendo limitarsi ad una mera opposizione al progetto in esame (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 23 Maggio 2011, n. 3099 e sez. V, 24 gennaio 2013, n. 434)», tanto che «l'eventuale parere negativo alla realizzazione dell'impianto espresso dal Comune in tema di edilizia-urbanistica non può avere l'effetto di veto automatico rispetto alla realizzazione dell'impianto».

333 Cfr. TAR Toscana, 7 aprile 2011, n. 629, in Riv. giur. edil., 2011, 1067, ad avviso del quale «se anche, in astratto, si volesse ipotizzare la facoltà del Comune di individuare per regolamento zone