Am-bientale. – 5.1. La VIA e gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. – 5.2. Il proce-dimento di VIA e il ruolo degli enti locali. – 5.3. Il parere di VIA e i rapporti con il proceproce-dimento unico. – 6. Gli ulteriori subprocedimenti: la VINCA. – 7. La fase decisoria: la conferenza di servi-zi e la determinaservi-zione finale. – 7.1. La decisione in sede di conferenza di serviservi-zi. – 7.2. Interessi meritevoli di particolare considerazione. 7.3. Il dissenso qualificato. – 7.4. Il bilanciamento degli interessi e la posizione degli enti locali. – 8. Le eventuali misure di compensazione a favore dei comuni. – 9. Gli enti locali e il procedimento autorizzativo unico.
1. Il procedimento autorizzativo unico.
L’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d.lgs. 387/2003 è rilasciata dalla regione o dalla provincia – ove delegata – ovvero, nei caso di impianti con potenza termica pari o superiore ai 300 MW, dal Ministero dello sviluppo economico, «nel ri-spetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesag-gio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo stru-mento urbanistico».
Ai sensi dell’art. 12, comma 4, l'autorizzazione «è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni».
Il procedimento si compone di una serie coordinata di attività e di atti endo-procedimentali, attraverso i quali si estrinseca la funzione amministrativa
autorizzati-va 247, l’esercizio della quale nel caso di specie impone il coinvolgimento di una plu-ralità di amministrazioni diverse, tra le quali anche gli enti locali – in primo luogo i comuni –interessati dalla realizzazione dell’impianto.
Il procedimento si articola in una serie di fasi differenti, connesse e conse-guenti l’una all’altra 248:
- quella di avvio, con la presentazione dell’istanza per il rilascio dell’autorizzazione e l’avvio del procedimento;
- quella istruttoria, ove si accerta la sussistenza o meno di tutti i presupposti per il rilascio del provvedimento;
- quella decisoria, ove l’amministrazione procedente, con la partecipazione delle altre amministrazioni coinvolte, adotta il provvedimento finale. A tali fasi si affiancano inoltre eventuali subrocedimenti, che trovano la pro-pria collocazione nella fase istruttoria, aventi ad oggetto il rilascio di titoli – autoriz-zazioni, titoli abilitativi o nullaosta – presupposti e richiesti nelle singole fattispecie, tra i quali figura in primo luogo l’eventuale procedimento valutazione di impatto am-bientale, con sospensione medio tempore del procedimento principale.
Il procedimento deve concludersi entro un termine preciso con l’adozione di un provvedimento espresso nel termine di 90 giorni dalla presentazione dell’istanza, salvo eventuali sospensioni dovute alla richiesta di integrazioni documentali, alla ve-rifica di assoggettabilità o alla valutazione di impatto ambientale e all’esercizio del
247 Per F. BENVENUTI, Funzione amministrativa, procedimento, processo, in Riv. trim. dir.
pubbl., 1952, 118, il procedimento è la forma della funzione amministrativa. Sul procedimento ammi-nistrativo si v. E. CASETTA, Manuale di diritto ammiammi-nistrativo., Milano, 2012, 513 ss.; G. MORBIDELLI,
Il procedimento amministrativo, in L. MAZZAROLLI – G. PERICU – A. ROMANO – F.A. ROVERSI MONA-CO –F.G.SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Bologna, 2005; M.A.SANDULLI, Il procedimento
amministrativo fra semplificazione e partecipazione, Milano, 2000.
248 Il procedimento amministrativo è convenzionalmente suddiviso nelle seguenti fasi: avvio, istruttoria, decisoria, integrativa dell’efficacia. A riguardo si v. E. CASETTA, op. cit., 320 ss.; B.G. MATTARELLA, Il procedimento, in S.CASSESE (a cura di), Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2012, 294 ss.; V.CERULLI IRELLI, Lineamenti di diritto amministrativo, Torino, 2011, 305 ss.
potere sostitutivo249.
Entro tale termine l’amministrazione procedente dovrà adottare un provvedi-mento250 di accoglimento dell’istanza, con conseguente rilascio dell’autorizzazione unica, o di rigetto, laddove non ritenga che sussistano i presupposti per la realizzazio-ne dello stesso. E ciò dopo aver sentito tutte le amministrazioni competenti nonché gli stessi enti locali interessati dalla realizzazione del progetto.
Nel presente capitolo si intende esaminare il ruolo degli enti locali nell’ambito del procedimento unico e le modalità mediante le quali essi possono far valere i pro-pri interessi. Infine, si verificheranno quali possono essere le eventuali misure com-pensative da riconoscere agli stessi nel caso in cui la loro posizione venga sacrificata dall’amministrazione competente per il rilascio dell’autorizzazione unica.
2. L’istanza.
Il procedimento unico si avvia in seguito alla presentazione di una specifica istanza da parte dell’interessato – soggetto privato o eventualmente anche un soggetto pubblico – alla realizzazione dell'impianto.
Ai sensi delle linee guida l'istanza deve essere corredata da:
249 Le Linee guida prevedevano un termine di 180 giorni, il quale è poi stato ridotto a 90 dal d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28. Tale termine costituisce un principio essenziale della disciplina nazionale che non può essere assolutamente derogato dalle Regione e che deve essere rispettato dall’amministrazione procedente, così come in più occasioni evidenziato dalla stessa Corte Costituzio-nale con le sentenze, tra le altre, 15 giugno 2011, n. 192, 4 giugno 2010, n. 194 e 1 aprile 2010, n. 124. Anche la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato come, ai sensi degli artt. 2, l. 7 agosto 1990 n. 241 e 12, d.lgs. 23 dicembre 2003 n. 387, l'Amministrazione abbia il dovere di concludere il procedi-mento per il rilascio dell'autorizzazione unica per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica con un provvedimento espresso e motivato nel termine perentorio pre-scritto dalla legge (Cons. Stato, Sez. IV, 9 settembre 2014, n. 4566; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 10 ottobre 2013, n. 1791; Cons. Stato, Sez. V, 9 settembre 2013, n. 4473; Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 2013, n. 3028).
250 Come è noto il provvedimento è l’atto amministrativo che definisce il procedimento e che produce effetti sul piano dell’ordinamento generale, anche in ordine a situazioni giuridiche di soggetti terzi. Cfr. E.CASETTA, Op. cit., 513 ss.; R.VILLATA –M.RAMAJOLI, Il provvedimento amministrativo, Torino, 2006; M. CLARICH, Il provvedimento amministrativo: efficacia ed esecutorietà, G. MORBIDEL-LI, Il principio del procedimento e R. SCARCIGLIA, La disciplina generale dell’azione amministrativa
in Europa, tuttiin V.CERULLI IRELLI (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa, Napoli, 2006.
a) il progetto definitivo, comprensivo delle opere per la connessione alla rete, delle altre infrastrutture indispensabili previste, della dismissione dell'impianto e del ripristino dello stato dei luoghi. Il ripristino, per gli impianti idroelettrici, è sostituito da misure di reinserimento e recupero ambientale.
b) la relazione tecnica, inclusa nel progetto definitivo, che indichi, in partico-lare:
i. i dati generali del proponente comprendenti, nel caso di impresa, copia di certificato camerale;
ii. la descrizione delle caratteristiche della fonte utilizzata, con l'analisi della producibilità attesa, ovvero delle modalità di approvvigionamento e, per le biomasse, anche la provenienza della risorsa utilizzata; per gli impianti eolici andranno descritte le caratteristiche anemometriche del sito, le modalità e la durata dei rilievi, che non può essere inferiore ad un anno, e le risultanze sulle ore equivalenti annue di funzio-namento;
iii. la descrizione dell'intervento, delle fasi, dei tempi e delle modalità di ese-cuzione dei complessivi lavori previsti, del piano di dismissione degli impianti e di ripristino dello stato dei luoghi, ovvero, nel caso di impianti idroelettrici, delle misure di reinserimento e recupero ambientale proposte;
iv. una stima dei costi di dismissione dell'impianto e di ripristino dello stato dei luoghi ovvero, nel caso di impianti idroelettrici, delle misure di reinserimento e recupero ambientale proposte;
v. un'analisi delle possibili ricadute sociali, occupazionali ed economiche dell'intervento a livello locale per gli impianti di potenza superiore ad 1 MW.
c) nel caso di impianti alimentati a biomassa e di impianti fotovoltaici, deve essere allegata la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realiz-zare l'impianto e delle opere connesse, comprovata da titolo idoneo alla costruzione dell'impianto e delle opere connesse, ovvero, nel caso in cui sia necessaria, la richie-sta di dichiarazione di pubblica utilità delle opere connesse e di apposizione del vin-colo preordinato all'esproprio, corredata dalla documentazione riportante l'estensione,
i confini ed i dati catastali delle aree interessate ed il piano particellare; tale documen-tazione è aggiornata a cura del proponente nel caso il progetto subisca modifiche du-rante la fase istruttoria;
d) per gli impianti diversi deve essere allegata la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area interessata dalla realizzazione dell'impianto e delle opere connesse ovvero, nel caso in cui sia necessaria la procedura di esproprio, la richiesta di dichiarazione di pubblica utilità dei lavori e delle opere e di apposizione del vinco-lo preordinato all'esproprio corredata dalla documentazione riportante l'estensione, i confini ed i dati catastali delle aree interessate ed il piano particellare; tale documen-tazione è aggiornata a cura del proponente nel caso il progetto subisca modifiche du-rante la fase istruttoria;
e) per gli impianti idroelettrici, deve essere allegata altresì la concessione di derivazione d'acqua per uso idroelettrico qualora sia stata già acquisita;
f) il preventivo per la connessione redatto dal gestore della rete elettrica na-zionale o della rete di distribuzione secondo le disposizioni di cui agli articoli 6 e 19 della Delibera AEEG ARG/elt 99/08 e successive disposizioni in materia, esplicita-mente accettato dal proponente;
g) il certificato di destinazione urbanistica ed estratto dei mappali e delle nor-me d'uso del piano paesaggistico regionale in riferinor-mento alle aree interessate dall'in-tervento nonché, ove prescritta, la relazione paesaggistica di cui al DPCM 12 dicem-bre 2005;
h) ove prescritta, la documentazione prevista dald.lgs. 4/2008per la verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale ovvero per la valutazione di impatto ambientale e la valutazione di incidenza;
i) la ricevuta di pagamento degli oneri istruttori, ove previsti;
j) l’impegno alla corresponsione all'atto di avvio dei lavori di una cauzione a garanzia della esecuzione degli interventi di dismissione e delle opere di messa in pri-stino, da versare a favore dell'amministrazione procedente mediante fideiussione ban-caria o assicurativa secondo l'importo stabilito in via generale dalle Regioni o dalle Province delegate in proporzione al valore delle opere di rimessa in pristino o delle
misure di reinserimento o recupero ambientale; la cauzione è stabilita in favore dell'amministrazione che sarà tenuta ad eseguire le opere di rimessa in pristino o le misure di reinserimento o recupero ambientale in luogo del soggetto inadempiente; tale cauzione è rivalutata sulla base del tasso di inflazione programmata ogni 5 anni. Le Regioni o le Province delegate, eventualmente avvalendosi delle Agenzie regiona-li per l'ambiente, possono motivatamente stabiregiona-lire, nell'ambito della Conferenza dei servizi, differenti soglie e/o importi per la cauzione parametrati in ragione delle diver-se tipologie di impianti e in relazione alla particolare localizzazione dei medesimi;
k) nel caso in cui il preventivo per la connessione comprenda una stazione di raccolta potenzialmente asservibile a più impianti e le opere in esso individuate siano soggette a valutazione di impatto ambientale, la relazione che il gestore di rete rende disponibile al produttore, redatta sulla base delle richieste di connessione di impianti ricevute dall'azienda in riferimento all'area in cui è prevista la localizzazione dell'im-pianto, comprensiva dell'istruttoria di cui al punto 3.1, corredata dei dati e delle in-formazioni utilizzati, da cui devono risultare, oltre alle alternative progettuali di mas-sima e le motivazioni di carattere elettrico, le considerazioni operate al fine di ridurre l'estensione complessiva e contenere l'impatto ambientale delle infrastrutture di rete.
L'istanza deve inoltre essere corredata della specifica documentazione even-tualmente richiesta dalle normative di settore di volta in volta rilevanti per l'otteni-mento di autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denomi-nati che confluiscono nel procedimento unico. Tra questi figurano, tra gli atti di com-petenza della amministrazioni locali, il permesso di costruire, il rilascio del quale è di competenza del comune, nonché l’eventuale autorizzazione agli scarichi 251.
251 Ai sensi dell’Allegato 1 alle Linee guida, che ha natura esemplificativa, all’istanza deve es-sere allegata la documentazione finalizzata a ottenere il rilascio dei seguenti provvedimenti, over ri-chiesti: 1. l'autorizzazione ambientale integrata di cui al decreto legislativo 18 febbraio 2005 n. 59, re-cante attuazione integrale della direttiva 96/61/CE; 2. l'autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'artico-lo 146 del d.lgs. 42/2004 e s.m.i.; 3. la valutazione dell'impatto ambientale prevista dalla parte seconda del decreto legislativo 152/06 di competenza dello Stato o della Regione; 4. l'autorizzazione alle emis-sioni in atmosfera prevista dalla parte quinta decreto legislativo n. 152/06, di competenza della regione o della provincia; 5. l'autorizzazione alla gestione dei rifiuti ai sensi della parte quarta del decreto legi-slativo n. 152/06; 6. il nulla osta di competenza dell'Ente di gestione dell'area protetta di cui alla legge
Nei casi in cui l'impianto non ricada in zona già sottoposta a tutela ai sensi del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), il proponente deve al-tresì effettuare una comunicazione alle competenti Soprintendenze per verificare la
sussistenza di procedimenti di tutela ovvero di procedure di accertamento della sussi-stenza di beni archeologici, le quali siano in itinere alla data di presentazione dell'i-stanza di autorizzazione unica.
Tale è la documentazione minima obbligatoria e sufficiente per la valutazione dell’istanza: alle regioni e agli enti locali non è dato imporre la presentazione di do-cumentazione ulteriore252.
L’istanza con tutta la documentazione necessaria deve essere presentata all’amministrazione competente in ogni singolo caso, la quale dovrà allora dare avvio al procedimento unico.
E’ evidente che in tale fase inziale il ruolo degli enti locali non potrà che
6 dicembre 1991, n. 394; 7. permesso di costruire di cui al DPR 380 del 2001, di competenza del Co-mune interessato; 8. parere di conformità del progetto alla normativa di prevenzione incendi, di cui all'articolo 2 del DPR 12 gennaio 1998, n. 37, rilasciato dal Ministero dell'Interno - comando Provin-ciale VV.FF.; 9. il nulla osta delle Forze Armate(Esercito, Marina, Aeronautica) per le servitù militari e per la sicurezza del volo a bassa quota solo se necessario e solo nel caso di impianti ubicati in pros-simità di zone sottoposte a vincolo militare; 10. il nulla osta idrogeologico previsto dal R.D. 30 dicem-bre 1923, n. 3267, in conformità a quanto stabilito dall'articolo 61, comma 5, del decreto legislativo n. 152/06; 11. il nulla osta sismico ai sensi della legge 2 febbraio 1974, n. 64 e successivi provvedimenti attuativi; 12. il nulla osta per la sicurezza del volo da rilasciarsi da parte dell'aeronautica civile (ENAC-ENAV), ai sensi del R.D. 30 marzo 1942, n. 327 recante il codice della navigazione; 13. il mutamento di destinazione d'uso temporaneo o definitivo dei terreni gravati da uso civico di cui alla legge n. 1766 del 1927 e successive modificazioni;14. l'autorizzazione al taglio degli alberi prevista dalle leggi re-gionali; 15. la verifica di coerenza con i limiti alle emissioni sonore rilasciata dall'amministrazione competente ai sensi della legge 447 del 1995 e successive modificazioni e integrazioni; 16. nulla osta dell'ispettorato del Ministero delle comunicazioni oggi Ministero dello sviluppo economico ai sensi dell'articolo 95 del D.Lgs. n. 259 del 2003; 17. l'autorizzazione all'attraversamento e all'uso delle stra-de ai sensi stra-del Codice stra-della strada; 18. l'autorizzazione agli scarichi rilasciata dall'autorità competente ai sensi del decreto legislativo 152 del 2006; 19. nulla osta minerario relativo all'interferenza dell'im-pianto e delle relative linee di collegamento alla rete elettrica con le attività minerarie ai sensi dell'art. 120 del R.D. n. 1775/1933.
252 Cfr. C. Cost., 1 aprile 2010, n. 124, ad avviso della quale è costituzionalmen-te illegittimo l'allegato sub 1, punto 4.2, lett. i), della l.reg. Calabria 29 dicembre 2008 n. 42, laddove prevede che la domanda di autorizzazione (per gli impianti di potenza superiore a 500 Kwe), sia corre-data anche dalla deliberazione favorevole del Consiglio comunale sul cui territorio andrà ad inserirsi il progetto, poiché nel prevedere ulteriore documentazione e adempimenti, impone un ulteriore onere all’istante in contrasto con le finalità di semplificazione perseguite dal legislatore statale pone in con-trasto con il principio fondamentale di cui all'art. 12 d.lg. n. 387 del 2003.
re minimo se non totalmente inesistente, salvo che, in una prospettiva di collabora-zione finalizzata alla realizzacollabora-zione dell’impianto, gli stessi enti locali non si facciano promotori già fornendo documentazione utile all’istante, da depositare congiuntamen-te alla domanda.