La Strategia Energetica Nazionale (SEN)

Le linee di sviluppo della politica energetica italiana devono essere definite, ai sensi degli artt. 1 e 3 del d.lgs. n. 93 del 1 giugno 2011 («Attuazione delle direttive 2009/72/Ce, 2009/73/Ce e 2008/92/Ce relative a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale»), in un documento programmatorio denomi-nato Strategia Energetica Nazionale163.

163 Sul ruolo della programmazione in generale si v. M. CARABBA, Programmazione, in Dig.

Disc. Pubbl., XII, Torino, 1997, 35ss.; M. STIPO, Programmazione statale e programmazione

regiona-le, in Enc. Giur., XXIV, Roma, 1991. Sulla programmazione energetica in particolare si v. P.C AMPA-NA, Il sistema energetico delle fonti rinnovabili tra innovazione e produzione, Padova, 2013, 12 ss. e F. DE LEONARDIS,Il ruolo delle energie rinnovabili nella programmazione energetica nazionale, in G. NAPOLITANO – A. ZOPPINI, Annuario di diritto dell’energia 2013. Regole e mercato delle energie

rin-novabili, Bologna, 2013, 131 ss., per il quale la programmazione al giorno d’oggi non avrebbe molta fortuna, poiché apparentemente contraria alle istanze di liberalizzazione del mercato; tanto che anche a

Ai sensi di tale disciplina il Presidente del Consiglio dei Ministri con proprio decreto, su proposta del Ministro dello sviluppo economico e d'intesa con la Confe-renza Unificata, individua le necessità minime di realizzazione o di ampliamento di impianti di produzione di energia elettrica, di rigassificazione di gas naturale liquefat-to, di stoccaggio in sotterraneo di gas naturale e di stoccaggio di prodotti petroliferi, e le relative infrastrutture di trasmissione e di trasporto di energia, anche di intercon-nessione con l'estero, tenendo conto della loro effettiva realizzabilità nei tempi previ-sti, al fine di conseguire gli obiettivi di politica energetica nazionale, anche con rife-rimento agli obblighi derivanti dall'attuazione delle direttive comunitarie in materia di energia, e di assicurare adeguata sicurezza, economicità e concorrenza nelle forniture di energia 164.

Ciò in linea con quanto previsto dall’art. 1, comma 1, della l. 23 agosto 2004, n. 239, ai sensi del quale «gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale, nonché i criteri generali per la sua attuazione a livello territoriale, sono elaborati e de-finiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie regionali previsti dalla presente legge».

La strategia deve in seguito essere aggiornata con le stesse modalità, con ca-denza almeno biennale in funzione delle esigenze di conseguimento degli obiettivi

livello terminologico si parla di strategia invece che di programmazione. Cfr. anche C. D’ORTA, La programmazione energetica, in S. CASSESE (a cura di), Il governo dell’energia, Rimini, 1992, 119 ss. e P.TESTORE –G.CATALDI, L’intervento dei pubblici poteri nel governo della politica energetica, Riv.

Trim. dir. Pubbl., 1985, 185 ss. Sulla pianificazione e sulla programmazione sotto il profilo economico si v. V. DEL PUNTA, Pianificazione e programmazione, in Enciclopedia delle scienze sociali, 1996.

164 In precedenza, il primo piano energetico nazionale fu basato sull’art. 2 della l. 393/1975 (Re-lativa alla localizzazione delle centrali elettronucleari) e fu varato nel 1975, quindi aggiornato nel 1977. Nel 1981 e nel 1985 ne furono poi varati altri due, mentre l’ultimo fu approvato nel 1988 e attuato con la legge 9 gennaio 1991, n. 9 («Norme per l’attuazione del nuovo Piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposi-zioni fiscali») e l. 9 gennaio 1991 n. 10 («Norme per l’attuazione del Piano energetico nazionale in ma-teria di uso razionale dell’energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di ener-gia»). Il legislatore torna poi a parlare di pianificazione solo con l’art. 7 del d.l. 112/2008, convertito nella l. 133/2008 il quale attribuiva al governo il compito di definire una Strategia energetica nazionale, quale strumento di indirizzo e programmazione a carattere generale della politica energetica; la norma veniva tuttavia abrogata con il d.l. 34/2011, conseguente all’incidente giapponese di Fukushima e al generale ripensamento sul nucleare. Anche il successivo art. 5 della l. n. 75 del 26 maggio 2011, di conversione del predetto d.l. 34/2011, che a sua volta riproponeva la Strategia Energetica Nazionale, veniva abrogato per effetto del referendum del 12 e 13 giugno 2011, reso esecutivo con d.p.r. n. 114/2011.

suindicati, tenendo conto dell’effettiva evoluzione della domanda di energia, dell'in-tegrazione del sistema energetico italiano nel mercato interno dell'energia e dell'effet-tivo grado di avanzamento della realizzazione delle infrastrutture individuate.

Gli impianti e le infrastrutture individuati con tale strategia sono dichiarati di pubblica utilità, nonché urgenti e indifferibili e ad essi deve essere data la massima priorità, negli adempimenti e nelle valutazioni di propria competenza, da tutte le am-ministrazioni interessate.

Mediante la strategia energetica vengono definite le scelte di politica energeti-ca e si impongono determinati adempimenti alle amministrazioni coinvolte quindi an-che agli enti locali, i quali risulteranno certamente interessati a far valere le proprie valutazioni nella definizione di tale strategia.

La partecipazione degli enti locali, tuttavia, è limitata all’intesa che deve esse-re espesse-ressa in sede di Confeesse-renza Unificata, che ad avviso della stessa Corte Costitu-zionale non può essere disattesa né pretermessa dall’Amministrazione statale165. D’altra parte, è evidente come agli enti territoriali non possa essere riconosciuto un ruolo più incisivo, in quanto la definizione della politica energetica non può che esse-re rimessa allo Stato, quale unico livello amministrativo in grado di aveesse-re cognizione complessiva del fabbisogno energetico nazionale e delle scelte e degli interventi che devono essere adottati per farvi fronte166.

Gli interessi degli enti territoriali possono quindi essere fatti valere unicamen-te medianunicamen-te le raccomandazioni che devono essere espresse nell’ambito della

165 Cfr. C. Cost., 15 marzo 2013, n. 39, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzio-nale, dell’art. 61, comma 3, del decreto legge 5/2012 (c.d. decreto semplificazioni) per contrasto con gli artt. 117 e 120 Cost., per violazione del riparto di competenze e del principio di leale collaborazio-ne (il quale deve essere rispettato dallo Stato anche collaborazio-nell’esercizio dei poteri sostitutivi). L’art. 61, comma 3, del decreto legge 5/2012 prevedeva la possibilità per lo Stato di emanare un atto sulle mate-rie di competenza concorrente con le Regioni anche senza l’intesa con i Governatori, a due condizioni: che fossero scaduti da 60 giorni i termini per l’intesa e che a richiedere l’atto fossero «gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute, dell’ambiente o dei beni culturali», o la necessità di «evitare un grave danno all’Erario».

166 Cfr. C. Cost., 14 ottobre 2005, n. 383, ad avviso della quale, da un lato, è ragionevole affida-re allo Stato le funzioni amministrative affida-relative ai problemi energetici di livello nazionale, «al fine di assicurare il loro indispensabile esercizio unitario», dall’altro, è sempre necessario assicurare che l’esercizio unitario a livello statale di tali funzioni sia preceduta dall’intesa in sede di Conferenza uni-ficata.

renza e che saranno poi vincolati per lo Stato, con tutti i limiti che tale istituto com-porta.

Attualmente, con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 8 mar-zo 2013, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, è stata adottata la Strategia Energetica Nazionale, la quale traccia le linee guida volte ad assicurare un’energia più competitiva e sostenibile al Paese. In particolare, la politica energetica nazionale mira al raggiungimento degli obiettivi europei e all’abbattimento dei costi energetici che gravano su famiglie e imprese nonché a ga-rantire uno sviluppo sostenibile e una maggior sicurezza negli approvvigionamenti energetici167.

La Strategia è stata adottata previo parere positivo della Conferenza Unificata, reso nella seduta del 6 dicembre 2012168, nell’ambito del quale è stato evidenziato come dall'esperienza maturata in sede di rilascio di autorizzazioni per impianti a fonti energetiche rinnovabili siano emerse criticità legate anche alla compatibilità delle fonti rinnovabili con le esigenze di tutela delle peculiarità paesaggistico-ambientale del territorio (in particolare con riferimento all’elevato consumo di suolo agricolo da destinarsi a campi fotovoltaici), le quali rendono urgente l'introduzione di un metodo condiviso che consenta di pesare i costi e benefici delle fonti rinnovabili. Ad avviso della conferenza unificata, pertanto, è necessaria e condivisibile «l'introduzione dell'analisi costi benefici» mentre «si rimarca la necessità di sciogliere il nodo - tutto-ra irrisolto - dei costi ambientali per poter consentire una congiunta valutazione della sostenibilità ambientale di quell'economica di opere necessariamente importanti sul territorio».

Tali osservazioni sono poi state riprese nella Strategia Energetica Nazionale la quale richiede forme di bilanciamento tra i diversi interessi e di coordinazione tra i

167 Per il raggiungimento di tali obiettivi vengono previste sette priorità d’azione, quali la pro-mozione dell'efficienza energetica, la propro-mozione del mercato del gas, promuovendo per l'Italia ruolo di principale di hub sud-europeo, lo sviluppo delle energie rinnovabili, lo sviluppo del mercato elettri-co, la ristrutturazione della raffinazione delle reti di distribuzione dei carburanti, lo sviluppo della pro-duzione nazionale di idrocarburi, la modernizzazione del sistema di governanti.

168 Cfr. Conferenza Unificata, parere ex art. 9, comma 3, d.lgs. 281/1997, n. 143 del 6 dicembre 2012.

diversi enti competenti. Nella parte sulla modernizzazione del sistema di Governance si prevede, in particolare, un «coordinamento […] tra Stato, Regioni ed Enti locali […], con l’obiettivo di offrire un quadro di regole certe e una significativa semplifi-cazione e accelerazione delle procedure autorizzative»169.

Di conseguenza, gli enti locali possono far valere i propri interessi nell’ambito del procedimento di formazione della SEN solo in sede di Conferenza Unificata, con tutti i limiti che da ciò ne consegue, mentre, ad avviso della stessa Strategia energeti-ca nazionale, il momento procedimentale ove gli stessi devono essere assolutamente coinvolti è quello dei singoli procedimenti amministrativi di natura autorizzativa, ove la loro partecipazione viene ritenuta fondamentale.