L A GIURISDIZIONE IN MATERIA DI ENTRATE LOCALI NELLA RECENTE GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
3. L A T ARIFFA DI IGIENE AMBIENTALE : L ’ EVOLUZIONE LEGISLATIVA E IL VARIEGATO PANORAMA DOTTRINARIO IN
MERITO ALLA NATURA DELL
’
ENTRATAPrima di soffermarci sullo specifico profilo della natura della Tariffa di igiene ambientale e sulla connessa questione della giurisdizione, si rivela necessaria una premessa che ci permetta di cogliere l’intrigato e tutt’ora poco definito quadro generale nel quale tale entrata si colloca. Sul tema, infatti, si è ingenerata una particolare confusione legata soprattutto al fatto che il legislatore ha, nel tempo, introdotto tre distinti prelievi, quali, la Tassa Smaltimento Rifiuti solidi urbani (Tarsu, di cui al d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507), la Tariffa di igiene ambientale (Tia, o meglio Tia 1, di cui al d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22) e la Tariffa integrata (pure questa comunemente denominata Tia e, quindi, per distinguerla dalla precedente, la indicheremo come Tia 2, di cui al d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152). Tale stratificazione legislativa ha contribuito non poco alla confusione sul tema, confusione che, nonostante i numerosi interventi della giurisprudenza di legittimità, della Corte costituzionale, della prassi amministrativa (di cui ai paragrafi successivi), sopravvive ancora oggi, con conseguenze rilevanti proprio sui profili specifici oggetto della nostra indagine (natura dell’entrata e giurisdizione).
Ai sensi dell’art. 58 del d.lgs. n. 507 del 1993, fu istituita la Tassa comunale sui rifiuti (Tarsu) il cui presupposto era costituito dalla detenzione o occupazione, anche temporanea, di aree scoperte e locali. La tassa doveva essere corrisposta in base ad una tariffa che individuava la quantità e la qualità media ordinaria dei rifiuti per unità di superficie367. In merito a tale entrata si aprì un interessante dibattito tra chi, la dottrina maggioritaria, ne confermava
367 Per approfondimenti sull’evoluzione legislativa, si veda: MASTROIACOVO V., La
tariffa di igiene ambientale, in AA. VV., Il processo tributario, a cura di E. Della Valle, Valerio Ficari, Giuseppe Marini, Cedam, 2008, 34-37; LO IACONO A., Circolare n. 3/DF
dell’11 novembre 2010 - Tarsu, Tia “Ronchi” e Tia “Ambiente”: chiarimenti ministeriali, in il fisco, n. 43, 2010, 7056 ss.
la natura di tassa368 e chi, invece, riconosceva al prelievo natura di imposta369. In ogni caso, nonostante le diverse qualificazioni, era pacifico che si trattava comunque di un tributo.
In un secondo momento, l’art. 49 del cd decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997370), ha previsto, dopo un periodo transitorio, la soppressione della Tarsu e la sua trasformazione in Tariffa di igiene ambientale (Tia 1). Tralasciando la circostanza che tale termine è stato prorogato più volte, nel corso degli anni, con diversi interventi legislativi, si sottolinea come il fine perseguito con tale modifica è stato quello (non garantito dalla Tarsu) di coprire integralmente, “i costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti
urbani e dei rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e soggette ad uso pubblico” (art. 49, comma 2); sempre la
legge, nel disciplinare il presupposto, ha previsto che la Tia: “deve essere
applicata nei confronti di chiunque occupi oppure conduca locali, o aree scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale”
(art. 49, comma 3). In virtù di tali modifiche, dunque, i costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti solidi urbani, sono coperti dal Comune con l’istituzione della tariffa il cui ammontare, nel caso delle utenze domestiche, è costituito da una quota fissa ed una variabile, in quanto la Tia copre anche i costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti giacenti sulle strade ed aree soggette all’uso pubblico.
Tanto premesso, si vuol sottolineare come la Tia, fin dalla sua prima istituzione, abbia sollevato diversi dubbi riguardo alla sua natura tributaria o patrimoniale.
368 FERGOLA, La disciplina dei rifiuti solidi urbani: revisione ed armonizzazione
della tassa di smaltimento, in Dir. prat. trib., 1994, I, 30; DEBENEDETTO - MUSCIO, La tassa
di smaltimento rifiuti e la nuova tariffa del decreto “Ronchi”, Rimini, 2001, 54.
369 Sul punto si veda FALSITTA, Manuale di diritto tributario, parte speciale, Padova,
2005, 699.
370Il cd decreto Ronchi è stato emanato in attuazione delle leggi delega 146/1994 e
In proposito, parte della dottrina ritiene che la Tia abbia natura tributaria371 ed a sostegno di tale tesi si adducono numerosi elementi: la tendenziale coincidenza di presupposto tra Tarsu e Tia, l’obbligatorietà del servizio e la connessa mancanza di ogni forma di contrattazione sia in ordine alle modalità di erogazione del servizio che al costo dello stesso372. Tale orientamento, peraltro, respinge l’argomento nominalistico373, ravvisando nella tariffa lo “strumento normativo di determinazione di un tributo”374, imposto per finanziare il servizio di raccolta dei rifiuti che va obbligatoriamente istituito dai Comuni.
Altra parte della dottrina, invece, sostiene il carattere privatistico della Tia: alcuni fanno leva sulle modifiche apportate nel 2005 all’art. 2 del D.lgs.
371 Si veda LOVISETTI, L’individuazione della natura giuridica di un’entrata e le
conseguenze in ordine alla giurisdizione, all’individuazione degli atti impugnabili e all’applicazione dell’iva: il caso della tariffa rifiuti, in Dir. prat. trib., 2005, II, 835 ss;
CHIARIZIA, La natura giuridica della tariffa Ronchi (tia) con particolare riguardo alla Ta.Ri.
istituita dal Comune di Roma in sostituzione della Tarsu, in Boll. Trib., n. 6, 2005, 489, che,
pur concludendo in favore della qualificazione tributaria della tariffa d’igiene ambientale, non nega che “le intenzioni del legislatore (la cd voluntas legis) fossero quelle di introdurre un
prelievo che avesse la connotazione privatistica di corrispettivo”. P. RUSSO, L’individuazione
del giudice fornito di giurisdizione in materia di controversie concernenti la tariffa di igiene ambientale, in Riv. Dir. trib., n. 4, 2006, rileva che la giurisprudenza costituzionale ha molto
esteso l’ambito applicativo dell’art. 23 Cost. fino a ricomprendere nella categoria delle prestazioni imposte anche quelle in “favore di enti pubblici munite del connotato della
coattività, nonostante la fonte negoziale di esse”; fondandosi su tale premessa, include la
prestazione pecuniaria per il servizio di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 49 DLgs 22/1997 tra le prestazioni patrimoniali imposte di cui all’art. 23 Cost.
372 Sul punto si veda anche: A. URICCHIO, La trasformazione della tassa rifiuti in
tariffa nel Decreto Ronchi, in Boll. Trib., 3, 1997, 205, il quale censura “l’intento del legislatore di utilizzare uno strumento più flessibile” quale è appunto la tariffa, “sembra che il legislatore abbia voluto recuperare l’esperienza del passato più remoto, escludendo il carattere tributario della prestazione …”, considerato che il TU del 1931 configurava tale
prestazione come “corrispettivo dovuto in relazione al servizio facoltativo di ritiro e
trasporto delle immondizie domestiche”.
373 G. MARONGIU, La rinnovata giurisdizione delle Commissioni tributarie, in Rass.
Trib., 1, 2003, 122, chiarisce proprio in riferimento alla Tia, che “non si può dare valore decisivo al nomen”. M. LOVISETTI, La nuova tariffa sui rifiuti, in Fin. loc., 1998, 318 rileva “l’insufficienza della mera denominazione utilizzata dal legislatore, dovendosi l’indagine
fondare sulla struttura e sul regime giuridico dell’entrata”.
374 Così la Commissione di studio per il decentramento fiscale presieduta dal Prof. F.
Gallo, precisa che “la tariffa nella tradizione legislativa non è che lo strumento normativo di
determinazione della misura di un tributo”. Inoltre, riferendosi alla tariffa di igiene
ambientale e muovendo dal carattere obbligatorio del servizio di raccolta dei rifiuti ha precisato che “il prelievo imposto per il finanziamento del servizio, comunque lo si chiami,
partecipa dunque dei caratteri che la Dottrina ha sempre attribuito alla tassa. Ciò non impedisce di dargli un altro nome”.
546/1992, le quali denoterebbero il “convincimento dello stesso legislatore
della natura non tributaria del canone” per lo smaltimento dei rifiuti urbani
in quanto, se così non fosse, non si spiegherebbe il motivo per cui il legislatore ha ritenuto di indicare espressamente l’appartenenza alla giurisdizione tributaria delle controversie relative al canone anziché ritenerle implicitamente assorbite nella formula generale del primo comma dell’art. 2 del D.lgs. 546/1992375; altri evidenziano come anche l’assenza di una disciplina compiuta della tariffa sotto il profilo dei controlli, dell’accertamento, delle sanzioni e della riscossione costituisce argomento a favore della tesi privatistica in quanto idonea a dimostrare l’assenza della potestà impositiva376, quale espressione del carattere coattivo, autoritativo di un istituto a carattere tributario.
Interessante e convincente, nel panorama dottrinario è anche la tesi secondo la quale377, la Tia ha una struttura binomia nella quale convivono elementi che fanno propendere per la sua natura fiscale ed elementi che inducono ad escluderla.