E’ noto come il “federalismo fiscale” sia fenomeno non circoscritto esclusivamente alla sfera dell’autonomia tributaria di Regioni ed Enti locali, coinvolgendo anche il potere di decentramento delle risorse o entrate finanziarie (di cui sono solo una parte quelle tributarie) e della spesa pubblica, strettamente collegato alla ripartizione delle competenze e delle funzioni tra i diversi livelli di governo249. L’aggettivo “fiscale” che si aggiunge al termine
249 Come è stato, infatti, autorevolmente evidenziato, l’autonomia finanziaria si
compone dell’autonomia di entrata e di spesa, e l’autonomia tributaria ne è una estrinsecazione. Questa esprime la capacità dell’ente sub statale di emanare norme giuridiche tributarie, disponendo di un potere originario, sebbene variamente subordinato al potere statuale. L’autonomia tributaria si distingue dall’autonomia impositiva, che consiste nel potere-dovere dell’amministrazione locale di compiere atti volti alla realizzazione della pretesa fiscale. Per una compiuta teorizzazione: MICHELI, Autonomia e finanza degli enti
locali, in Riv. Dir. Fin., 1967, I, 523 ss.; ID. Premesse per una teoria della potestà di
imposizione, ibid., II, 264 ss. Per una panoramica sulle problematiche connesse al fenomeno
del “federalismo fiscale”, si veda: R. PERRONE CAPANO, La rinuncia a riformare il sistema
“federalismo”, risulta pertanto riduttivo o insufficiente in quanto non esprime al meglio anche l’area amministrativa, economica e finanziaria che caratterizza la vera autonomia locale.
Caratteristica essenziale del federalismo fiscale di tipo cooperativo o solidale è il non prescindere dalla legge statale cui spetta un ruolo fondamentale di coordinamento dell’autonomia tributaria regionale e locale e in materia di perequazione finanziaria250.
Nel tentativo di tracciare il quadro legislativo di riferimento in tema di federalismo fiscale, elemento imprescindibile è rappresentato dalla riforma del Titolo V Cost., laddove si sono previsti, fondamentalmente, due sistemi tributari principali (quello statale e quello regionale) ed uno secondario (quello locale)251; inoltre, si sono previste compartecipazioni ai tributi erariali, riferibili al territorio, l’istituzione di un fondo perequativo per territori con minore capacità fiscale e risorse aggiuntive da destinare ai bisogni collettivi straordinari252.
L’art. 119 Cost. (così come risultante dalla legge di riforma costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in proposito prevede l’autonomia di entrata e di spesa di Regioni ed enti locali (autonomia finanziaria) e il potere di tali enti di “stabilire e applicare tributi ed entrate propri” (autonomia tributaria ed impositiva)253.
amplificato gli effetti della recessione e ora condiziona la ripresa frenandola, in Innovazione e diritto online, n. 6, 2010.
250 Per approfondimenti sul tema dell’autonomia tributaria, con particolare riguardo
agli Enti locali, si rinvia a F. AMATUCCI, I principi e le competenze degli enti locali in
materia tributaria, in Il nuovo sistema fiscale degli Enti locali, a cura di F. Amatucci, Torino,
2010, 3-4.
251 Nei paragrafi successivi si analizzerà la profonda differenza esistente tra
l’autonomia tributaria delle Regioni e quella degli Enti locali, legata soprattutto alla riserva di legge di cui all’art. 23 della Cost. Sul punto si veda, ex multis: GALLO, Prime osservazioni sul
nuovo art. 119, in Rass. Trib., 2002; TESAURO, Le basi costituzionali della fiscalità regionale
e locale, in Fin. loc., 2005, 23.
252 PERRONE CAPANO R., Prime riflessioni su autonomia finanziaria e riforma del
titolo V della Costituzione, in Rivista del Dipartimento di Scienze dello Stato, Università degli Studi di Napoli -Federico II-, 2002, n. 1, 2 ss.
253 Art. 119, comma 1: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”; comma 2: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della
In un primo momento (prima cioè di un intervento legislativo statale di attuazione di tale disciplina costituzionale), nell’inerzia del legislatore, la Corte costituzionale è stata “costretta” a svolgere un’intensa attività di “supplenza” nell’individuazione dei criteri per la ripartizione del prelievo tributario tra Stato ed enti territoriali254.
I principi fondamentali statuiti medio tempore (cioè tra la riforma del Titolo V della Cost. e prima dell’intervento statale di attuazione della stessa) dalla Corte costituzionale, sono così sintetizzabili: i tributi il cui gettito spetta alle Regioni, ma che sono stati istituiti e disciplinati dalla legge dello Stato, devono considerarsi a tutti gli effetti “statali”255; nella fase transitoria e, quindi, nell’attesa di una legislazione statale di coordinamento, le Regioni non possono istituire nuovi tributi; si riconosce, inoltre, che anche a regime, sarà pur sempre lo Stato ad individuare gli spazi e i limiti entro i quali l’autonomia tributaria regionale può esplicarsi256.
finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”. Per la distinzione tra autonomia finanziaria ed
autonomia tributaria e tra quest’ultima nozione e quella di autonomia impositiva, si rinvia alla nota n. 263.
254 In proposito si vedano le osservazioni di F. GALLO, Capisaldi del federalismo
fiscale, in Dir. prat. trib., 2009, I, 220, il quale rileva che in assenza e in attesa dei principi
fondamentali del coordinamento fissati dal legislatore statale, la Corte costituzionale ha privilegiato per questa via la competenza legislativa esclusiva dello Stato, a scapito di quella, appena nata, regionale.
255 Il richiamo è a Corte Cost., sent. nn. 296, 297 e 311 del 2003, tutte in bancadati
Big, Ipsoa. Sul punto si veda anche la sent. n. 102 del 2008; in proposito, senza pretesa di
esaustività, si vedano i contributi contenuti nel volume a cura di V. FICARI, L'autonomia
tributaria delle regioni e degli enti locali tra Corte costituzionale (sentenza n. 102/2008 e ordinanza n. 103/2008) e disegno di legge delega, Milano, 2009 (tra cui L. DEL FEDERICO, Il
rapporto tra principi del sistema tributario statale e principi fondamentali di coordinamento,
1 s.; S. SAMMARTINO, L’imposta regionale sulle plusvalenze delle seconde case ad uso
turistico, 11 s.; F. PEDDIS e F. PICCIAREDDA, Individuazione del presupposto del tributo di
soggiorno, principi di sistema e principi fondamentali di coordinamento, 53 s.; F. AMATUCCI,
Principi di ragionevolezza, uguaglianza e capacità contributiva ex artt. 3 e 53 Cost. e autonomia tributaria delle regioni, 63 s.; A. CARINCI, I vincoli comunitari dell'autonomia
tributaria di Regioni ed enti locali, 75; G. MARINI, Profili problematici e prospettive
dell'autonomia tributaria degli enti locali, 95 e s.; V. FICARI, Sentenza n. 102/2008 della
Corte costituzionale e disegno di legge delega n. 1117: prospettive divergenti?, 117 s.),
nonché L. DEL FEDERICO, I tributi sardi sul turismo dichiarati incostituzionali, in Dir.
turismo, 2008, 265 s., nonché in Fin. loc., 2008, n. 9, 21 s.; L. ANTONINI, Una importante
sentenza sul federalismo fiscale innovativa oltre il caso di specie, in Riv. dir. fin. sc. fin.,
2008, II, 96 s.
256 Per queste due ultime affermazioni: Corte Cost., sent. n. 37 del 2004, ove, tra le
Successivamente, nel tentativo di definire meglio la sfera delle competenze fiscali spettanti a Regioni ed Enti locali, è finalmente intervenuta la “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell’articolo 119 della Costituzione” (legge 5 maggio 2009, n. 42)257. Tale legge, come si vedrà, ha sicuramente tra gli obiettivi quello di responsabilizzare maggiormente gli Amministratori locali, in vista di una maggiore efficienza e competitività di Regioni ed Enti locali nei quali operano e ciò sia attraverso una più stretta correlazione tra prelievo fiscale e beneficio, sia mediante il meccanismo della premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti, nonché la previsione di meccanismi sanzionatori per gli Enti che non rispettano gli equilibri economici e finanziari e non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni258.
Anche in relazione a ciò la legge delega prevede, tra i principi fondamentali a cui si ispira, il superamento graduale del criterio della spesa storica a favore di quello del costo e del fabbisogno standard259 nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni.
Nonostante l’apprezzabile sforzo del legislatore nella direzione di attuare finalmente il Titolo V della Cost.260, fino a quando tale processo di attuazione non sarà concluso con l’emanazione di tutti i decreti attuativi che la stessa legge delega prevede, rimarranno comunque ampi margini di incertezza riguardo alle risorse finanziarie e agli effettivi spazi di autonomia tributaria di ogni Ente sub-statale. In altre parole, la complessità, oltre che, al momento,
premessa l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, regioni ed enti locali”.
257 Per un primo commento, articolo per articolo, della legge delega, si veda: E.
JORIO, S. GAMBINO, G. D'IGNAZIO, Il federalismo fiscale. Commento articolo per articolo
della legge 5 maggio 2009, n. 42, Santarcangelo di Romagna, 2009.
258 Per tali considerazioni: F. AMATUCCI, I principi e le competenze degli enti locali
in materia tributaria, cit., 9; ANTONINI, Le coordinate del nuovo federalismo, fiscale, in Dir.
prat. trib., 2009, 235.
259 Così, art. 2, co. 2, lett. f, della legge delega n. 42 del 2009.
260 R. PERRONE CAPANO, Verso il federalismo fiscale tra limiti istituzionali non risolti
l’incompiutezza (dato che non sono stati ancora emanati tutti i decreti attuativi) del processo di attuazione, rendono il federalismo fiscale ancora solo “tratteggiato” nelle linee essenziali. Di conseguenza, la “forma” che effettivamente prenderà dipenderà proprio dal modo in cui verrà definitivamente “attuato”, al di là delle linee programmatiche pur significative presenti nella legge delega n. 42 del 2009.
Inoltre, tutte le problematiche ad esso connesso, lungi dall’essere, allo stato, definitivamente risolte. Si pensi, a mero titolo esemplificativo, ai dibattiti sugli effettivi ambiti di autonomia tributaria degli enti sub-statali, alle difficoltà ermeneutiche nascenti dall’applicazione di alcuni principi e divieti comunitari nei confronti del potere impositivio ed agevolativo (fiscalità di vantaggio) degli Enti locali, alla distinzione tra le diverse finalità perseguite attraverso gli strumenti perequativi.