P REMESSE GENERAL
2.1. S EGUE I PROBLEMI INTERPRETATIVI CONNESSI ALLA MODIFICA LEGISLATIVA
Da più parti si sono segnalati i problemi interpretativi che la modifica legislativa del 2001 avrebbe finito per sollevare.
Si è autorevolmente sostenuto70 che avrebbe ingenerato difficoltà nell’individuare le diverse fattispecie rientranti nell’ambito della giurisdizione tributaria, non essendo spesso agevole distinguere le entrate di natura tariffaria o in generale privatistica, rientranti nella giurisdizione del Giudice ordinario, da quelle aventi, viceversa, sostanziale natura di tributo, come tali attratte nella sfera di cognizione del giudice tributario. Tali difficoltà non erano prima sussistenti, attesa l’elencazione tassativa e la connessa facile individuabilità dei tributi appartenenti alla giurisdizione tributaria; qualche problematicità interpretativa presentava l'ipotesi dei “tributi comunali e
locali”71, presente nell’elenco di cui al previgente art. 2, comma 1, lettera h72 . Da più parti, inoltre, si è sottolineato come la modifica in parola doveva essere necessariamente accompagnata innanzitutto da una modifica dell’art. 10 del d.lgs. n. 546/199273, sulle parti del processo tributario,
70 A. COLLI VIGNARELLI, Processo tributario: il legislatore interviene ancora in
modo poco meditato, in il fisco, 9, 2006, 1267 ss.
71 Sul punto si veda: F. D'AYALA VALVA, “Nuove” tariffe, prestazioni imposte e
giurisdizione tributaria, in Giur. mer., n. 6, 2004, III, 1266 ss.; G. MARONGIU, La rinnovata
giurisdizione delle Commissioni tributarie, in Rass. Trib., n. 1, 2003, 122. Come più avanti si
vedrà, l’art. 3-bis della legge 2 dicembre 2005, n. 248, ha tentato di risolvere tali problemi, attribuendo alle Commissioni tributarie espressamente alcune controversie locali. Per ulteriori riferimenti in dottrina ed in giurisprudenza, nonché per un’analisi più approfondita della tematica specifica riguardante i tributi comunali e locali e l’“evoluzione” di tali questioni, si rinvia ai parag. 4, 5 e 6 del presente capitolo.
72 Cfr. A. COLLI VIGNARELLI, Processo tributario: il legislatore interviene ancora
in modo poco meditato, cit., 1267. L’Autore sottolinea come “l'estensione della giurisdizione ha dunque portato ad una analoga estensione delle difficoltà interpretative in relazione alle più svariate forme di entrata spettanti ad enti dotati di potestà impositiva o comunque destinatari di entrate di dubbia qualificazione. In precedenza le controversie concernenti tali forme di entrata risultavano in ogni caso attratte alla giurisdizione del giudice ordinario, a prescindere dalla loro natura tributaria (salva l'individuazione di quale giudice ordinario, giudice di pace o Tribunale, nella considerazione, qualora si fosse riconosciuta la natura "tributaria", di quanto stabiliva l'art. 9, comma 2, del codice di procedura civile: "Il tribunale è altresì esclusivamente competente per le cause in materia di imposte e tasse ..."); oggi il problema della loro natura - tributaria o meno - diviene il discrimine della maggiormente "impegnativa" suddivisione tra giurisdizione tributaria e giurisdizione ordinaria”.
73 In tal senso: A. COLLI VIGNARELLI, Processo tributario: il legislatore interviene
ancora in modo poco meditato, cit., 1267; M. CICALA, La giurisdizione tributaria, cit., 2050; N. LUCARIELLO, Profili interpretativi derivanti dall'ampliamento della giurisdizione
tributaria, cit., 1499 ss.; A. MILITERNO, La nuova giurisdizione delle Commissioni tributarie, in Corr. trib., n. 34, 2002, 3059 ss.; P. RUSSO, I nuovi confini della giurisdizione delle
Commissioni Tributarie, in Rass. Trib., 2002, 416 ss.; M. MICCINESI, Oggetto della
“potendo la qualità di parte essere oggi rivestita anche da soggetti diversi da
quelli rientranti nelle 'tradizionali' figure dell'Amministrazione finanziaria, dell'ente locale e del concessionario della riscossione”74, onde evitare contrasti interpretativi già verificatisi in giurisprudenza75; la modifica in parola era necessaria, per motivi di coerenza sistematica, anche a seguito dell’attivazione delle Agenzie fiscali.
In conseguenza del mutato tenore dell’art. 2 d.lgs. 546/1992, si rivelava necessaria, si è sostenuto, anche una revisione dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/199276, sugli atti impugnabili, in quanto “l'estensione della
giurisdizione delle Commissioni a tutti i tributi” avrebbe comportato di fatto
non solo, un “ampliamento dei soggetti [...] parti del processo”, ma anche “della categoria degli atti, a detti soggetti riferibili, che pur non rientrando
testualmente nell'elencazione di cui al citato art. 19, sono ciononostante da considerare impugnabili, per non lasciare il contribuente privo di tutela giurisdizionale”77.
Sono emerse, poi, non poche difficoltà pratico-operative per le Commissioni, poco abituate a trattare fattispecie tributarie prima rientranti
giurisdizione delle Commissioni Tributarie, in Giur. imp., 2002, 1490 ss.; F. TESAURO, Con i
nuovi compiti non sarà facile ripartire, in Il Sole-24 Ore, del 7 febbraio 2002, 22.
74 Cfr. A. COLLI VIGNARELLI, Il processo tributario, in L. Ferlazzo Natoli,
Lineamenti di diritto tributario, Milano, 2004, 133.
75 In proposito si vedano le due sentenze, di contenuto opposto, in materia di
contributo unificato per atti giudiziari, della Comm. trib. prov. di Foggia, 15 aprile 2003, n. 100, in Riv. dir. trib., n. 1, 2004, II, 47 ss., con nota di S. PELLEGRINI, L'invito di pagamento
emesso dal Tribunale in caso di insufficiente versamento del contributo unificato è atto impugnabile, e in Dir. prat. trib., n. 1, 2005, II, 91 ss., con nota di B. CAUSATO, La
giurisdizione sulle controversie in materia di contributo unificato per atti giudiziari), e della
Comm. trib. prov. di Cagliari, 1 luglio 2003, n. 431, in il fisco, n. 40, 2003, fasc. n. 1, 6179, e in Dir. prat. trib. n. 1, 2005, II, 94 ss. La prima sentenza ha riconosciuto la giurisdizione delle Commissioni tributarie, la seconda, invece, l'ha negata, affermando che, “il legislatore,
nell'ampliare la giurisdizione delle Commissioni tributarie, non ha modificato [...] la indicazione delle parti del giudizio tributario”; di conseguenza “è [...] evidente che resta fermo che i rapporti tributari che possono essere dedotti davanti alle Commissioni tributarie sono soltanto quelli che attengono ai tributi applicati dalla Amministrazione finanziaria dello Stato e degli enti locali. Restano pertanto esclusi tutti quei rapporti che pure possano avere natura tributaria [...] ma che sono applicati da soggetti diversi dalla Amministrazione finanziaria dello Stato o degli enti locali”.
76 Cfr. A. COLLI VIGNARELLI, Processo tributario: il legislatore interviene ancora in
modo poco meditato, cit., 1267; P. RUSSO, I nuovi confini, cit., 420; A. MILITERNO, cit., 3061 ss.; M. MICCINESI, cit., 16 e 32.
nella competenza del giudice ordinario, forse meglio portato alla loro soluzione non solo per la circostanza che erano state da sempre a lui devolute, ma anche perché giudice togato a tempo pieno78.
La formula "tributi di ogni genere e specie" implica, inoltre, un’automatica attribuzione al giudice tributario di ogni nuovo tributo, senza necessità di un’espressa disposizione in tal senso, laddove, invece, il precedente testo dell’art. 2, alla lettera i), richiedeva, per l’integrazione dell’elenco tassativo, un apposito intervento legislativo. Ora, una attribuzione giurisdizionale “generale” per materia e, quindi, non più tipizzata o tassativa, impone necessariamente di cogliere la natura della prestazione oggetto della controversia, per individuare il giudice competente.
Tale delicata analisi, però, è in certo senso resa più complessa dall’assenza nel nostro ordinamento di una definizione legislativa del concetto di “tributo” (così come di “giurisdizione”79), trattandosi di nozione in qualche modo presupposta. Pertanto, il richiamo ad una categoria di problematica delimitazione quale quella di “tributo” ha riportato al centro del dibattito dottrinale e giurisprudenziale la questione dei tratti qualificanti di detta categoria, così restituendo fiato a dispute di tradizione antica80 le quali, sebbene mai totalmente sopite, si erano peraltro potute attenuare in difetto di
78 In tal senso: A. COLLI VIGNARELLI, Processo tributario: il legislatore interviene
ancora in modo poco meditato, cit., 1267.
79 Con riguardo all’assenza nel nostro ordinamento di una definizione di
“giurisdizione” e di “giurisdizione tributaria” si rinvia a capitolo II, parag. 1.
80 Per una panoramica degli interventi rinvenibili in dottrina sul tema, si veda DEL
FEDERICO, Tasse, tributi paracommutativi e prezzi pubblici, Torino, 2000, passim; DE MITA,
Principi di diritto tributario, Milano, 2004, 10 ss.; FEDELE, La tassa, Siena, 1974, passim; ID., Appunti dalle lezioni di diritto tributario, Torino, 2005, 10 ss.; FICHERA, L’oggetto della
giurisdizione tributaria e la nozione di tributo, in Rass. trib., n. 4, 2007, 1059 ss; FRANSONI,
La nozione di tributo nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Diritto tributario e Corte costituzionale (a cura di Perrone e Berliri), Napoli, 2006, 123 ss.; A.D. GIANNINI, I
concetti fondamentali del diritto tributario, Torino, 1956, 1 ss.; M.S. GIANNINI, I proventi degli enti pubblici minori e la riserva di legge, in Riv. dir. fin., I, 1957, 3 ss.; ID., Ancora in
tema di prezzo e di tassa, in Giur. cost., 1962, 680; INGROSSO, La nozione di tributo nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, in Diritto tributario e Corte costituzionale, (a cura
di Perrone e Berliri), Napoli, 2006, 137 ss.; MICHELI, Prestazioni imposte, sconto dei
medicinali, capacità contributiva e sostituzione tributaria, in Riv. dir. fin. sc. fin., 1973, II
121 ss.; VANONI, Natura e interpretazione delle leggi tributarie, Padova, 1932, passim; VIOTTO, Tributo, in Dig. disc. priv., Sez. comm., Torino, 1999, XVI, 22.
concreti risvolti applicativi dell’adesione all’una o all’altra ricostruzione teorica81.
Dall’altro lato, come è facile immaginare, la modifica del 200182, sostituendo il criterio della elencazione tassativa con una formula di portata astratta e generale, ha riproposto e a gran voce, la questione della violazione dall’art. 102 della Costituzione83.