PARTE II: IL RIORDINO DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI SERVIZI PER IL LAVORO E DI POLITICHE ATTIVE
26. L’assegno di ricollocazione
Tra i LEP il d.lgs. n. 150/2015 colloca anche l’AIR, che sostituisce il contratto di ricollocazione, introdotto con il d.lgs. n. 22/2015, la cui disciplina viene integralmente abrogata308.
L’effetto sostitutivo della nuova disciplina rispetto a quella emanata qualche mese fa, impone una valutazione comparativa tra le stesse, al fine di comprendere le ragioni di una sostituzione così ravvicinata.
I motivi sono essenzialmente due; il primo consegue ai rinvii contenuti nell’abrogato art. 17 per un verso ad un emanando decreto legislativo (che poi si è concretizzato nel d.lgs. n. 150/2015) e per altro verso al d.lgs. n. 181/2000, con l’effetto che è sembrato più logico al legislatore – scelta totalmente condivisa – riscrivere integralmente la disciplina dell’istituto, piuttosto che manomettere quella originaria.
Il secondo motivo consegue alla modifica strutturale dell’istituto, nato in via sperimentale, per l’anno 2015 e divenuto stabile nella nuova disciplina, come
305 Confida molto sull’efficacia delle iniziative ispettive per contrastare le condotte illecite
riconducibili al lavoro nero, ben più di quanto possa fare il ricorso alla condizionalità, E. GRAGNOLI, op. cit., § 12.
306 Si veda l’art. 11, comma 5, del d.lgs. n. 149/2015.
307
Si veda l’art. 22 del d.lgs. n. 151/2015.
308
Si veda l’art. 34, comma 1, lett. i, che abroga l’art 17, commi 2-7, del d.lgs. n. 22/2015; il
comma 1 non è stato abrogato perché norma finanziaria. Condivisibilmente, V.FILÌ, op. cit., §
2 del dattiloscritto, ritiene che «Proprio l’espressa considerazione dell’A.I.R. tra i L.E.P. supporta la tesi che il rapporto tra i soggetti coinvolti nell’art. 23 e cioè il centro per l’impiego […], il disoccupato percettore di N.A.S.P.I. e l’operatore pubblico o privato accreditato, non possa essere letto in un’ottica contrattuale, come viceversa da altri sostenuto».
dimostra la previsione contenuta nell’art. 42, comma 6, del d.lgs. n. 148/2015, che nel prevedere le risorse finanziarie destinate all’AIR le stabilizza a partire dal 2024, in piena sintonia col ruolo decisamente centrale che la riforma della politica attiva del lavoro assegna a questa misura.
A questi due motivi se ne aggiunge poi un terzo, rinvenibile nel riflesso spiegato sull’istituto dalla nuova disciplina del PSP e della condizionalità; come di seguito si vedrà, analizzando la nuova disciplina, l’AIR si ricollega al PSP, divenendo una delle misure di politica attiva del lavoro alla base dello stesso, il che ha reso pleonastica la stipulazione del “contratto di ricollocazione”, tant’è vero che il nuovo istituto ha sostituito alla parola “contratto” quella di “assegno”.
Tale scelta legislativa, anch’essa condivisibile in quanto evita inutili duplicazioni, azzera il dibattito, che si è sviluppato sulla natura del contratto di ricollocazione309.
Individuate le ragioni della novellazione, l’analisi del nuovo istituto è effettuata in relazione a cinque profili e cioè:
a. destinatari;
b. misura e natura dell’AIR; c. modalità di utilizzo; d. ruolo dell’Anpal;
e. misure di politica attiva del lavoro da erogare al disoccupato.
Partendo dai destinatari, possono beneficiare dell’AIR solo i disoccupati che hanno reso la DID (art. 19, comma 1) e che siano stati già profilati (art. 19, comma 6), la cui disoccupazione ecceda i quattro mesi. Giova ricordare che ove alla profilazione non abbia provveduto il CPI entro il termine di 60 giorni dalla registrazione, con stipula del PSP, il disoccupato, tramite posta elettronica, può accedere direttamente alla procedura telematica di profilazione, predisposta dall’Anpal, proprio al fine di ottenere l’AIR (art. 20, comma 4).
Il requisito dell’anzianità di disoccupazione (oltre i 4 mesi) determina uno sfasamento tra la procedura che porta alla sottoscrizione del PSP e la maturazione del requisito in parola. In questi termini va intesa la previsione
309
Sull’assegno di ricollocazione cfr. V. FILÌ, L’assegno individuale di ricollocazione tra
welfare e workfare, in G.ZILIO GRANDI, M.BIASI (a cura di), Commentario breve alla riforma
“Jobs Act”, Cedam, 2016, 373; V.FILÌ, Il riordino della normativa sui servizi per l’impiego, §
2 del dattiloscritto; A.OLIVIERI, L’assegno di ricollocazione: una nuova condizione di diritti e
doveri, cit.; L.VALENTE, Il contratto di ricollocazione e l’assegno di ricollocazione (voce), in
corso di pubblicazione in EGT, 2016; M. TIRABOSCHI, Jobs Act e ricollocazione dei
contenuta nel comma 2 che comunque subordina il riconoscimento dell’AIR alla profilazione310.
Per quanto concerne la misura dell’AIR, la stessa non viene determinata in via generale e preventiva, in quanto essa è graduata in funzione del profilo personale di occupabilità, pur se la norma non precisa se si tratta di un rapporto di proporzionalità diretta o inversa; la previsione di un requisito minimo di anzianità disoccupazionale fa propendere per quest’ultima soluzione, e quindi, minore occupabilità, maggior misura dell’AIR e viceversa311.
Vige per l’AIR il limite delle risorse disponibili, assegnate a ciascuna Regione o PATB (infra)312.
Quanto alla natura dell’AIR, la non imponibilità dello stesso ai fini fiscali e l’esclusione della contribuzione figurativa porta a ritenere che l’assegno abbia natura puramente assistenziale.
L’esclusione della contribuzione figurativa è sostenibile sul piano logico, ma anche su quello letterale, in quanto la norma prevede che l’AIR «non è assoggettata a contribuzione previdenziale e assistenziale», sicché una diversa interpretazione renderebbe la previsione del tutto priva di senso, in quanto pacificamente non si tratta di retribuzione o emolumento ad essa assimilato. Passando ora alle modalità di utilizzo, l’AIR è spendibile presso i CPI o i servizi per l’impiego privati, a libera scelta del disoccupato, per ottenere un servizio di assistenza intensiva nella ricerca di lavoro, entro due mesi dal riconoscimento dell’assegno313. Nel caso in cui l’AIR venga utilizzato presso
310
Ma sulle carenze della disciplina del profiling, i cui contenuti e modalità «non sono ancora immaginabili, salvo guardare alla coeva esperienza di garanzia giovani, in quanto rinviate a un
secondo momento», si veda S.B.CARUSO, M.CUTTONE, op. cit., spec. 95-96.
311 In tal senso si veda A.OLIVIERI, L’assegno di ricollocazione: una nuova condizione di
diritti e doveri, cit., § 3, secondo il quale, per evitare che le agenzie approfittino del contratto
di ricollocazione, si stabilisce sostanzialmente una sorta di proporzionalità diretta tra difficoltà di inserimento del soggetto e dote economica conseguibile da parte dell’agenzia. Inoltre, si prevede un periodo minimo di durata dell’attività dell’agenzia, al fine di evitare che essa consegua il proprio utile con un’attività esigua. Si tratta del fenomeno del creaming (scelta da parte dell’erogatore dei servizi dei soggetti di facile ricollocazione), ben descritto da M. MAROCCO, op. cit., 213, al quale si rinvia.
312
Si veda A.OLIVIERI, L’assegno di ricollocazione: una nuova condizione di diritti e doveri,
cit., § 3.
313 Il numero e la qualità dei soggetti coinvolti nella gestione dell’AIR induce S.B.CARUSO,
M.CUTTONE, op. cit., 86-87, a sostenere che «la politica pubblica del lavoro diventa in tal modo oggetto di una concertazione inter-organizzativa tra diversi policy takers […] ove lo stesso soggetto destinatario, il disoccupato, non è più passivo recettore ma attivo partner negoziale».
un soggetto accreditato, quest’ultimo deve darne immediata comunicazione al CPI presso il quale il disoccupato ha sottoscritto il PSP, per il suo aggiornamento.
Il servizio ha la durata di sei mesi, prorogabile per altri sei, ove non esaurito l’intero ammontare dell’assegno.
All’Anpal, con delibera del CdA, previa approvazione del Ministero del lavoro, compete determinare l’ammontare e le modalità operative sulla base dei seguenti principi direttivi:
a. riconoscimento dell’AIR «prevalentemente al risultato occupazionale ottenuto»: trattasi di una grossa differenza rispetto alla disciplina abrogata, che ricollegava il diritto all’incasso dell’assegno «a risultato occupazionale ottenuto», con un forte impatto negativo, sull’operatività dei servizi per l’impiego, che per ipotesi avrebbero potuto svolgere un’attività non remunerata;
b. definizione dell’ammontare dell’AIR in modo da mantenere l’economicità dell’attività, ipotizzando una percentuale di casi di non raggiungimento del risultato occupazionale;
c. graduazione dell’AIR in relazione al profilo personale di occupabilità; d. obbligo del soggetto erogatore del servizio di fornire un’assistenza
appropriata nella ricerca della nuova occupazione, programmata, strutturata e gestita secondo le migliori tecniche del settore (criterio che inciderà sulla scelta da parte del disoccupato);
e. obbligo per il soggetto erogatore del servizio di comunicare le offerte di lavoro proposte ai disoccupati.
L’emananda regolamentazione ad opera dell’Anpal pone il problema della sopravvivenza delle sperimentazioni in atto314, stante l’abrogazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/2015, optandosi per la possibilità che dette sperimentazioni possano essere portate a termine o addirittura replicate.
Quanto alle misure di politica attiva del lavoro da erogare al disoccupato, il servizio per il quale viene utilizzato l’AIR deve prevedere:
a. l’affiancamento di un tutor315;
314 Si veda la sperimentazione della Regione Lazio che ha preceduto l’emanazione del d.lgs. n.
22/2015 su cui cfr. L.VALENTE, Il contratto di ricollocazione, in E.GHERA, D.GAROFALO (a
cura di), op. cit., 329 ss.
315
Secondo A.OLIVIERI, L’assegno di ricollocazione: una nuova condizione di diritti e doveri,
cit., §§ 4 e 6, ai tutor la riforma affida «un vero e proprio potere di denuncia del disoccupato nei casi di inadempimento», con un controllo continuo sull’utenza simile a quello che in ambito carcerario doveva avvenire col panottico di Bentham. Invero, il paragone non è appropriato, in quanto la funzione dei tutor è più simile a quella svolta dagli sceriffi incaricati dell’esecuzione penale esterna negli Stati Uniti, ai quali è affidata la responsabilità del
b. un programma di ricerca intensiva della nuova occupazione e la relativa area, con eventuali percorsi di riqualificazione professionale mirata a sbocchi occupazionali esistenti nell’area stessa;
c. l’assunzione da parte del disoccupato dell’onere di svolgere le attività individuate dal tutor: non sembra casuale l’utilizzazione dell’espressione onere invece che obbligo, onde superare tutte le obiezioni da più parti opposte al meccanismo della condizionalità, ritenuto per la sua marcata connotazione obbligatoria come limitativo della libertà dell’individuo; nel caso specifico dell’AIR i comportamenti richiesti al disoccupato fungono da condizione per il godimento dell’assegno, e quindi da onere; nessun obbligo in capo al disoccupato che potrà non attenersi ai comportamenti previsti perdendo il beneficio;
d. assunzione da parte del disoccupato dell’onere di accettare proposte di lavoro congrue rispetto a capacità, aspirazioni e possibilità effettive, in rapporto alle condizioni del mercato del lavoro del territorio di riferimento, nonché al periodo di disoccupazione: riemerge a tale riguardo l’ipotesi di una condizionalità accentuata, ove il soggetto sia difficilmente collocabile per caratteristiche soggettive o per condizioni di mercato;
e. obbligo per il soggetto erogatore del servizio di comunicare al CPI e all’Anpal il rifiuto ingiustificato di svolgere una delle attività proposte o di una offerta di lavoro congrua, al fine dell’attivazione dei meccanismi sanzionatori, previsti dall’art. 21;
f. sospensione del servizio nel caso di assunzione in prova o a termine con ripresa del servizio stesso dopo l’eventuale conclusione del rapporto entro il termine di sei mesi316.
Sulla base della disciplina adottata dall’Anpal, quest’ultima monitora e valuta il comportamento dei disoccupati, in riferimento agli esiti di ricollocazione raggiunti nel breve e medio periodo, resi pubblici e distribuiti al CPI.
Con riferimento, poi, al comportamento degli operatori, l’Anpal segnala gli elementi di criticità registrati nella fase di valutazione, al fine delle opportune azioni correttive; decorso un anno dalla segnalazione e ove permangano le criticità, l’Anpal può revocare la facoltà di operare con l’AIR.
percorso di inserimento sociale di un ex detenuto con verifica della condotta, e cioè se orientata o meno agli obiettivi del programma di inserimento, ovvero se in violazione del programma.
316 Sulla distinzione fra «obblighi» in capo agli operatori pubblico-privati per rendere il
servizio di assistenza alla ricollocazione e gli «oneri» in capo al disoccupato, si veda V.FILÌ, Il
Al finanziamento dell’AIR concorrono il fondo della l. n. 147/2013 e le risorse dei programmi cofinanziati con fondi strutturali.
L’utilizzo di tali risorse viene stabilito attraverso un piano concordato in Conferenza Stato-Regioni, rispettando i regolamenti UE in materia di fondi strutturali.
Una quota di risorse da destinare al fondo della l. n. 147/2013, verosimilmente per il finanziamento dell’AIR, rinviene dal diverso riparto delle risorse destinate ad incentivare l’assunzione dei lavoratori percettori di Naspi; ed infatti l’art. 2, comma 10-bis, della l. n. 92/2012, che prevedeva in favore del datore di lavoro un beneficio pari al 50% della Naspi residua, viene modificato riducendosi quest’ultima percentuale al 20% e destinandosi il restante 30% all’Anpal, per il finanziamento del fondo ex l. n. 147/2013.
Ovviamente le ricadute occupazionali di tale operazione sono tutte da verificare, in quanto la riduzione al 20% del beneficio rende sicuramente poco appetibile l’assunzione di un beneficiario di Naspi.
Come valutazione conclusiva di questo istituto può dirsi che sicuramente, il Governo Renzi crede in esso, come è dimostrato dalla disposizione prima richiamata che lo ha reso una misura strutturale.
Si tratta a ben guardare di una ipotesi di outplacement, allargato oltre i confini tradizionali dei dirigenti espulsi, con la non trascurabile differenza che il finanziamento della misura non è a carico del datore di lavoro, bensì delle risorse pubbliche.
Si tratta di un rimedio per eliminare gli effetti nefasti del principio della gratuità per il lavoratore dell’intermediazione, addossandone il costo alla collettività.
E qui ritorna la giusta considerazione formulata 15 anni or sono da Luciano Gallino317, secondo il quale la gratuità dell’intermediazione danneggia, e non tutela, il lavoratore nella misura in cui allunga i tempi di ricollocazione.
All’obiezione che la messa in discussione della gratuità della intermediazione finirebbe per creare situazioni di discriminazione tra disoccupati si replica che la discriminazione in realtà rinviene dalla scelta legislativa di aver riservato l’AIR solo ai percettori di Naspi.
317 L.GALLINO, Se tre milioni vi sembran pochi. Sui modi per combattere la disoccupazione, Einaudi, 1998.