Segue: e dell’Anpal

Alle competenze ministeriali di indirizzo e controllo, esaminate nel paragrafo che precede, si agganciano quelle attribuite alla neo-costituita agenzia, definita nazionale e non statale, per esaltare, almeno sulla carta, la partecipazione delle Regioni e delle PATB; si tratta delle competenze di coordinamento tecnico-operativo in materia di servizi per il lavoro, politica attiva del lavoro e assicurazione sociale per l’impiego205

, salvo che per effetto delle convenzioni tra Ministero e singola Regione non vengano delegate all’Anpal anche competenze gestionali²⁰⁶.

203 Si veda l’art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 150/2015.

204 Si veda l’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 150/2015.

205 Ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. 20 luglio 1999, n. 300, «Le agenzie sono strutture

che, secondo le previsioni del presente decreto legislativo, svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esse operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e

locali». Sull’istituzione dell’ANPAL, creata avendo a mente il modello di cui al d.lgs. n.

300/1999, v. B. BERTARINI,op. cit., 383 ss. Sulle agenzie amministrative si veda L.CASINI, Le

agenzie amministrative, in RTDPub, 2003, n. 2, 393 ss.; adde A. ALAIMO, L’Agenzia

Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), cit., § 1.1, che si sofferma sul

fenomeno della c.d. agencification, cioè sullo sviluppo in generale del modello agenziale nelle PA.

206 Adesivamente M.MAROCCO, op. cit., 209, secondo il quale a dispetto di quanto previsto

nella legge delega l’Anpal non ha compiti gestionali ma di solo coordinamento tecnico-operativo, salvo eventuali ripensamenti riconducibili alle singole convenzioni Ministero-Regioni.

Nel fare ricorso all’agenzia, come modello organizzativo della macchina statale, previsto dalla legge Bassanini, l. n. 59/1997²⁰⁷, la riforma ha inteso creare un coordinamento tra tutti i soggetti che operano all’interno del mercato del lavoro al pari di quanto ha fatto in parallelo per le attività di vigilanza sul lavoro costituendo l’Ispettorato nazionale del lavoro208

.

Il modello italiano di agenzia punta ad un “riaccentramento partecipato” delle competenze in tema di politica attiva del lavoro, in parte già intravisto nella

Garanzia Giovani, recependo una indicazione del rapporto OECD del 2013

sulla condizione economica italiana.

All’Anpal, «principale attore della Rete delle Pal di livello nazionale»209

, il d.lgs. n. 150/2015 dedica per intero ben 7 articoli (4-9), ai quali vanno aggiunte altre disposizioni disseminate nell’articolato del d.lgs. n. 150/2015210

, potendosi individuare cinque funzioni, che sono di coordinamento, regolazione, gestione del sistema informativo unitario, gestioni diverse e vigilanza/valutazione²¹¹. Ad esse se ne aggiunge poi un’altra estremamente importante e significativa, e cioè il potere di sostituirsi alle Regioni accordato all’agenzia, che può effettuare un intervento di gestione diretta dei servizi per il lavoro e delle politiche attive del lavoro nelle aree ove si registri un disallineamento in relazione ai LEP²¹². Completa poi il nutrito elenco di competenze dell’Anpal quella di decidere sui ricorsi avverso i provvedimenti di decadenza dai trattamenti di disoccupazione o di CIG²¹³, nonché per la revoca dell’AIR214215

.

207

Sui modelli di agenzia, fenomeno paradigmatico della crisi del big government che ha

condotto al tramonto del modello ministeriale classico, si vedano le riflessioni di A.ALAIMO,

L’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), cit., § 1, che richiama le

esperienze tedesca e inglese, evidenziando che, «Rispetto al modello tedesco – ma anche a quello inglese, per esempio – manca, in Italia, un’unica struttura integrata, con funzioni di gestione accorpata delle politiche attive e passive; un’Agenzia unica, che nei Paesi richiamati costituisce un punto di forza del sistema, basato sul meccanismo del cd. “one stop-shop”».

208 Si veda il d.lgs. n. 149/2015.

209 Così M.MAROCCO, op. cit., 208.

210 Giova ricordare che all’Anpal erano dedicati ben 10 dei 23 criteri direttivi del comma 4

dell’art. 1, l. n. 183/2014.

211 Si veda l’art. 9 del d.lgs. n. 150/2015; una ricognizione delle funzioni trasferite all’Anpal è

contenuta nell’art. 8, comma 1, del decreto Anpal.

212

Si veda l’art. 9, comma 1, lett. l, del d.lgs. n. 150/2015, nonché l’art. 20, comma 3, per la profilazione funzionale al godimento dell’assegno di ricollocazione. Accosta il potere sostitutivo alla relazione «tra paziente e Pronto soccorso, con lo Stato chiamato a intervenire

solo in caso di difficoltà o incapacità dimostrata» dalle Regioni, S.VERGARI, op. cit., § 5.

213 Si vedano gli artt. 21, comma 12, e 22, comma 4, del d.lgs. n. 150/2015.

Alla luce delle numerose competenze dell’Anpal, non appare fuori luogo soffermarsi brevemente sulle disposizioni che regolano la costituzione e il funzionamento dell’agenzia, onde verificare quali risorse strumentali, umane e finanziarie vengono messe a disposizione della stessa per l’esercizio di tali competenze.

Partendo dalle risorse umane, una volta ribadito che al funzionamento dell’agenzia si provvede con le risorse già disponibili a legislazione vigente, si prevede che la dotazione organica dell’Anpal non dovrà superare le 400 unitಹ⁶, incluse le qualifiche dirigenziali²¹⁷. Pur assorbendo una serie di competenze regionali, non è prevista una mobilità di personale regionale verso l’Anpal, nonostante nel 1997 il d.lgs. n. 469 la previde, ovviamente, in senso contrario.

Quindi, le Regioni si libereranno di una serie di competenze, ma non anche del personale ad esse preposto; si sottolinea preposto e non “che le svolgeva”, dovendosi dare per scontato che se le avessero svolte non si sarebbe tornati alla ricentralizzazione.

Al personale dell’Anpal si applicherà la contrattazione collettiva del Comparto ministeri²¹⁸, pur se è previsto che ai dipendenti trasferiti da enti che applicano un differente contratto collettivo nazionale continuerà ad essere applicato quest’ultimo, previo inserimento in ruoli ad esaurimento219

; viene inoltre accordata l’opzione per il regime previdenziale dell’ente di provenienza220

.

215

Di «ipertrofia funzionale» parla A.ALAIMO, L’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive

del Lavoro (ANPAL), cit., § 4.

216 La bozza del decreto Anpal prevede che la dotazione organica dell’Anpal è pari a 217

unità, di cui una di livello dirigenziale generale, 7 di livello dirigenziale non generale, e 209 unità di personale non dirigenziale, trasferite in numero di 109 dal Ministero del lavoro e di 100 dall’Isfol (art. 2). Il decreto Anpal disciplina poi sia le modalità di scelta del personale da trasferire (artt. 3 e 4), sia l’inquadramento contrattuale e previdenziale degli stessi.

217 Sul punto giova evidenziare che secondo B.CARUSO, Tre quesiti di L. Mariucci, cit., 7 del

dattiloscritto, il futuro dell’Anpal dipenderà dalla capacità manageriale dei dirigenti che la guideranno e l’Agenzia potrà essere «disseminatore di buone pratiche se si ispirerà al canone dell’intelligenza istituzionale e non della leadership tossica». Sull’impostazione manageriale

dell’Anpal, si veda A. ALAIMO, L’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro

(ANPAL), cit., § 1.1. Sull’importanza della managerialità in materia di servizi per l’impiego, si

veda S.B.CARUSO, M.CUTTONE, op. cit., spec. 77 ss.

218 Si veda l’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 150/2015.

219 Al personale transitato dall’Isfol si applicherà la contrattazione collettiva del comparto

Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione, ai sensi dell’art. 4, comma 7, del decreto Anpal.

“Vittima” dell’Anpal è senza alcun dubbio l’Isfol, assoggettato ad una vera e propria cura dimagrante, con riferimento sia alla dotazione organica²²¹, sia alle risorse finanziarie ad esso destinate²²².

Al sostegno finanziario dell’attività della neo-costituita agenzia il d.lgs. n. 150/2015 dedica una norma ad hoc, prevedendo vari canali, e cioè nell’ordine: un finanziamento annuale a carico di appositi capitoli dello stato di previsione del Ministero del lavoro; il fondo per le politiche attive del lavoro, ex art. 1, comma 215, l. n. 147/2013; il fondo di rotazione, ex art. 9, comma 5, d.l. n. 148/1993; ulteriori risorse trasferite da altre amministrazioni. A tali risorse se ne aggiungono, poi, delle ulteriori e cioè una quota parte del gettito contributivo, ex art. 25, l. n. 845/1978, versato dai datori di lavoro che non aderiscono ai fondi interprofessionali per la formazione continua, trasferiti per il 50% al fondo sociale per l’occupazione e la formazione, ex art. 18, d.l. n. 185/2008²²³; sempre a carico di quest’ultimo fondo possono essere destinate all’Anpal quote delle risorse finalizzate al finanziamento dell’incentivo all’occupazione, ex art. 29, comma 2, d.l. n. 148/2015; ed infine, quota delle risorse, ex art. 68, comma 4, lett. a, l. n. 144/1999²²⁴.

Il profilo strutturale e finanziario inevitabilmente non potrà non incidere sui tempi di attuazione della riforma che necessita, per essere pienamente operativa, di una agenzia che per risorse strumentali, umane e finanziarie sia in grado di gestire la mole di funzioni ad essa attribuite²²⁵.

221 Ne dà conferma il decreto Anpal, secondo il quale poco meno del 50% del personale non

dirigenziale da trasferire all’Anpal (100 su 207 unità) proverrà dall’Isfol.

222

Si veda l’art. 4, commi 6 e 10, del d.lgs. n. 150/2015.

223

L’art. 1, comma 294, della l. n. 208/2015 ha previsto che un’ulteriore quota, pari a 52 milioni di euro, per l’anno 2016 è versata dall’Inps all’entrata del bilancio dello Stato, in deroga a quanto previsto dall’art. 5 del d.lgs. n. 150/2015.

224 Si veda l’art. 5 del d.lgs. n. 150/2015.

225 Manifesta scetticismo sulla capacità dell’Anpal di decollare, alla luce della scarsità di

risorse disponibili, C. SALAZAR, op. cit., 95 ss., spec. 106 ss., giungendo addirittura ad

ipotizzare l’opportunità di «posticipare la riforma a un momento meno infelice»; dello stesso

parere è M.MAROCCO, op. cit., 203. Un giudizio negativo sul rapporto tra obiettivi del Jobs

Act e risorse messe a disposizione viene formulato anche da M. RICCI, op. cit., 119 ss., secondo cui il Jobs Act è affetto dalla stessa patologia che ha caratterizzato le riforme precedenti, e cioè «si scommette sulla capacità dei servizi pubblici di svolgere la funzione loro richiesta, tra l’altro con scarsità di risorse umane, quantitative e qualitative». Sulla scarsità di risorse umane e finanziarie come ostacolo alla riuscita delle varie riforme si veda anche, con

riferimento alla l. n. 92/2012, N.PACI, La condizionalità, in M.CINELLI, G.FERRARO, O.

MAZZOTTA (a cura di), op. cit., 583 ss., spec. 603, mentre quanto al Jobs Act si veda A. ALAIMO, Ricollocazione dei disoccupati e politiche attive del lavoro. Promesse e premesse di security nel Jobs Act del Governo Renzi, cit., 16, nonché L.OLIVERI, I servizi pubblici per

A ciò si aggiunga che all’Anpal è attribuita la funzione di regolamentare profili essenziali della strumentazione prevista dalla riforma per il funzionamento del mercato del lavoro, quali ad esempio gli standard di servizio per la politica attiva²²⁶; la determinazione delle modalità operative dell’AIR227

; la definizione delle metodologie di profilazione degli utenti²²⁸; la definizione dei programmi per il riallineamento delle aree nelle quali non vengano garantiti i LEP²²⁹.

Ne consegue che fin quando l’Anpal non provvederà a disciplinare siffatti profili, mancherà la base regolativa su cui si reggono i nuovi servizi per il lavoro.