PARTE II: IL RIORDINO DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI SERVIZI PER IL LAVORO E DI POLITICHE ATTIVE
30. La conformità del modello integrato di politica per il lavoro alla strategia Europa 2020
Alla luce del riparto di competenze e delle misure di politica attiva del lavoro disciplinate dal d.lgs. n. 150/2015, nonché della nuova disciplina in tema di ammortizzatori sociali, è lecito porsi l’interrogativo se le stesse siano idonee a centrare l’obiettivo della integrazione delle politiche attive e passive del lavoro, cosa che costituisce la dichiarata ragione dell’intera riforma, come enunciato in ben cinque criteri direttivi previsti dall’art. 1, comma 4, lett. e373
,
n374, p375, r376, z377, della l. n. 183/2014.
non solo nell’ottica produttiva, ma anche nell’ottica della personale soddisfazione della persona, il “buon lavoro”. Tentano di collegare costantemente efficienza e qualità».
372 Evidentemente, le motivazioni sono anche da rinvenire nell’incapacità del sistema pubblico
di performare l’offerta agli elevati standard sovente richiesti dal lato della domanda di lavoro, atteso che «Se le imprese non chiedono un qualsiasi lavoratore, ma un dipendente in grado di soddisfare esigenze complesse e con crescente personalizzazione, sempre meno può fare una
istituzione» (cfr. E.GRAGNOLI, op. cit., § 13).
373
L’art. 1, comma 4, lett. e, della l. n. 183/2014 enuncia il seguente criterio direttivo: «attribuzione all’Agenzia di competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASpI».
374 L’art. 1, comma 4, lett. m, della l. n. 183/2014 enuncia il seguente criterio direttivo:
«rafforzamento delle funzioni di monitoraggio e valutazione delle politiche e dei servizi».
375 L’art. 1, comma 4, lett. p, della l. n. 183/2014 enuncia il seguente criterio direttivo:
«introduzione di principi di politica attiva del lavoro che prevedano la promozione di un collegamento tra misure di sostegno al reddito della persona inoccupata o disoccupata e misure volte al suo inserimento nel tessuto produttivo, anche attraverso la conclusione di accordi per la ricollocazione che vedano come parte le agenzie per il lavoro o altri operatori accreditati, con obbligo di presa in carico, e la previsione di adeguati strumenti e forme di remunerazione, proporzionate alla difficoltà di collocamento, a fronte dell’effettivo inserimento almeno per un congruo periodo, a carico di fondi regionali a ciò destinati, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica statale o regionale».
376 L’art. 1, comma 4, lett. r, della l. n. 183/2014 enuncia il seguente criterio direttivo:
«previsione di meccanismi di raccordo e di coordinamento delle funzioni tra l’Agenzia e l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), sia a livello centrale che a livello territoriale, al fine di tendere a una maggiore integrazione delle politiche attive e delle politiche di sostegno del reddito».
L’obiettivo dell’integrazione pervade l’intero articolato del d.lgs. n. 150/2015, operando a più livelli.
A livello logistico, per promuovere sinergie, l’Anpal stipula convenzioni a titolo gratuito con l’Ispettorato nazionale del lavoro, l’Inps e l’Isfol (art. 4, comma 17).
A livello funzionale, è previsto che i CPI, istituendi da parte delle Regioni, svolgano in forma integrata servizi di politica attiva in favore dei disoccupati. A livello informativo, viene creato un sistema unitario con l’istituzione di un FEL e di un fascicolo dell’azienda, onde far circolare tutte le notizie relative alle misure di politica attiva e passiva, messe in campo per il contrasto alla disoccupazione.
A livello di monitoraggio, devono essere controllate le prestazioni erogate, attraverso l’accesso alla banca dati Inps, nonché l’accesso ai dati elementari, la cui disciplina, con una scelta invero poco comprensibile, è stata introdotta con il d.lgs. n. 148/2015 (art. 45) e non anche con il d.lgs. n. 150/2015 al cui interno avrebbe meglio figurato; ma a prescindere da questa considerazione, la disposizione prevede che ai fini della programmazione, analisi e valutazione degli interventi di politica previdenziale e assistenziale del lavoro, introdotti con «i decreti legislativi di attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183», sia il Nucleo tecnico per la politica economica378, sia il Comitato scientifico per l’indirizzo dei metodi e delle procedure per il monitoraggio della riforma del mercato del lavoro379, hanno accesso diretto, anche da remoto, ai dati elementari (cioè quelli non personalizzati) posseduti da Istat, Inps, Inail, Agenzie delle Entrate ed altri enti ed amministrazioni che saranno individuate, unitamente alle modalità di accesso a tali dati nel rispetto della privacy con emanando decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ma il vero anello di congiunzione tra le politiche attive e passive è la condizionalità, cioè il subordinare il godimento degli ammortizzatori sociali all’attivazione del percettore per la più veloce uscita dallo stato di disoccupazione.
377 L’art. 1, comma 4, lett. z, della l. n. 183/2014 enuncia il seguente criterio direttivo:
«valorizzazione del sistema informativo per la gestione del mercato del lavoro e il monitoraggio delle prestazioni erogate, anche attraverso l’istituzione del fascicolo elettronico unico contenente le informazioni relative ai percorsi educativi e formativi, ai periodi lavorativi, alla fruizione di provvidenze pubbliche ed ai versamenti contributivi, assicurando il coordinamento con quanto previsto dal comma 6, lettera i)».
378 Il nucleo tecnico è stato istituito con d.P.C.M. 21 maggio 2013.
379 Il Comitato scientifico è stato istituito in attuazione dell’art. 1, comma 1, della l. n.
Le premesse per una gestione integrata delle politiche attive e passive ci sono, ma sulla carta, in quanto la condizionalità addossa obblighi al percettore di ammortizzatori sociali, senza fornire però elementi di certezza sulla politica attiva, anche in ragione dei tempi necessari alla messa a regime del nuovo sistema delineato dal d.lgs. n. 150/2015.
Alla incertezza dei risultati riconducibili a quest’ultimo, si collega la verifica della conformità o meno della riforma agli orientamenti europei, prendendo come parametro di riferimento la strategia Europa 2020 e nello specifico gli orientamenti 7, 8, 9 e 10 sulla riforma del mercato del lavoro. In essi sono indicati gli obiettivi, poi esplicitati nell’Agenda, per nuove competenze e per l’occupazione formulata dalla Commissione, che fissa quattro priorità.
All’Italia, paese da monitorare, sono state fornite delle indicazioni, con un giudizio positivo, ma condizionato all’attuazione della riforma; nello specifico è stato formulato un apprezzamento per la costituzione dell’Anpal, sui LEP e sulla conciliazione tempi di vita-tempi di lavoro; non altrettanto positiva è la valutazione sulle politiche per i giovani, sulla scolarizzazione, contrasto al sommerso e alla povertà380.
In un suo recente contributo Anna Alaimo, ricostruendo brevemente il quadro europeo in tema di politiche per il lavoro, e più nello specifico in tema di servizi per il lavoro, evidenzia come nella Comunicazione della Commissione del 2012 sul Contributo dei servizi pubblici dell’occupazione alla Strategia
Europa 2020 – Documento finale sulla strategia SPO 2020 si afferma che le
transizioni dalla disoccupazione al lavoro devono basarsi sulla condivisione delle responsabilità dei disoccupati e dei servizi, che devono diventare agenzie per la gestione delle transizioni. Quindi, una politica attiva del lavoro fatta di obblighi reciproci tra disoccupati e servizi per l’impiego381
. In sintonia si pone la proposta di raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea, ex art. 292 TFUE, presentata dalla Commissione europea, sull’inserimento dei disoccupati di lungo periodo nel mercato del lavoro. Dopo una analisi della efficacia, in termini di placement e di collocamento, delle misure di attivazione messe in campo dalla maggior parte degli Stati membri, il consiglio fornisce agli Stati membri quattro direttive e cioè:
380 Si veda il documento di lavoro dei servizi della Commissione, Relazione per paese relativa
all’Italia 2015 comprensiva dell’esame approfondito sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici, SWD(2015)31 final/2, 18 marzo 2015; nonché la raccomandazione del Consiglio del 14 luglio 2015 sul programma nazionale di riforma 2015 dell’Italia e che
formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2015 dell’Italia.
381 A.ALAIMO, F.MAZZEO, Sostegno all’occupazione giovanile, politiche attive del lavoro e
servizi per l’impiego: verso nuovi livelli di cooperazione e integrazione a livello europeo, in RIDL, 2015, n. 3, III, 177 ss., spec. 178-179.
a. incentivare l’iscrizione dei disoccupati di lunga durata presso i servizi per l’impiego;
b. effettuare una puntuale profilazione degli iscritti;
c. promuovere l’utilizzo di accordi di inserimento lavorativo (job integration
agreements); detto accordo deve instaurare un rapporto basato su una serie
di responsabilità, diritti ed obblighi reciproci, finalizzati a garantire un impegno comune;
d. coinvolgere attivamente le parti datoriali anche riorientando l’investimento dei fondi per le politiche attive382.
È questo il modello prescelto dal Jobs Act 2?
Sembra proprio di no, in quanto la condizionalità configura un obbligo unidirezionale in capo ai disoccupati, nulla di analogo prevedendosi a carico dei servizi per l’impiego, non costituendo di certo una sanzione l’eventuale intervento sostitutivo dell’Anpal.
Conclusivamente, l’occupabilità (diritti) ha lasciato il posto all’attivazione (obblighi)383.
382 Per un’analisi della proposta di raccomandazione del Consiglio si veda E. PRODI, La
proposta di raccomandazione del Consiglio sull’inserimento dei disoccupati di lungo periodo nel mercato del lavoro, in DRI, 2016, n. 1, 309 ss.
383 Così anche S. VERGARI, op. cit., § 3, pur se non fa riferimento all’attivazione, ma