Il concorso delle agenzie per il lavoro e del bilateralismo: cooperazione o supplenza?

La presenza del soggetto privato, compreso il bilateralismo, nella gestione del mercato del lavoro è stata preannunciata da alcuni criteri direttivi contenuti nell’art. 1, comma 4, della l. n. 183/2014.

Ai servizi per l’impiego privati riconduce il criterio sub lett. n, e cioè la valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e privati, nonché tra operatori del terzo settore e dell’istruzione ai vari livelli, al fine di rafforzare le capacità di incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevedendo a tal fine la definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei LEP nei servizi pubblici per l’impiego.

Alla valorizzazione della bilateralità riconduce il criterio sub o), che prevede il riordino della disciplina vigente nel rispetto dei principi di sussidiarietà, flessibilità e prossimità²⁴¹ anche al fine di definire un sistema di monitoraggio e controllo sui risultati dei servizi di welfare erogati.

La cooperazione pubblico/privato opera anche a livello di flusso di informazioni, come previsto dal criterio sub “bb”.

Dando attuazione a tali criteri direttivi, il d.lgs. n. 150/2015 ha fortemente esaltato il ruolo delle agenzie private nell’attività di intermediazione che in prospettiva potrebbe rendere marginale quella che sinora ha rappresentato l’attività primaria delle agenzie e cioè la somministrazione.

Numerosi sono gli indicatori normativi di tale ruolo delle agenzie per il lavoro.

240 Sulla convenzione finalizzata a regolare i rapporti tra Ministero e Regioni si veda M.

MAROCCO, op. cit., 206, per il quale la convenzione è strumento negoziale, ispirato al principio di leale collaborazione, funzionale a regolare i rapporti multilivello e tarabile sulle reali capacità delle singole Regioni, con possibilità di rimodulazione nel tempo degli impegni assunti. La possibilità, poi, che mediante convenzione possano essere ceduti servizi specialistici in tutto o in parte all’Anpal, secondo Marocco, induce ad immaginare una «Rete a geometria variabile», in grado di assumere un ruolo forte (tanto da indurre l’A. ad ipotizzare che l’Anpal possa agire da «Agenzia nazionale “forte”») o meno, a seconda delle reali capacità delle Regioni.

241 Sui quali si veda F. CARINCI, Il principio di sussidiarietà verticale nel sistema delle fonti,

In primo luogo, le stesse fanno parte della rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro²⁴² e concorrono con i servizi per l’impiego pubblici a soddisfare il fabbisogno di competenze dei datori e a sostenere l’inserimento o il reinserimento al lavoro dei lavoratori²⁴³. Stante lo svolgimento di una funzione pubblica, è previsto l’accreditamento delle agenzie; a tal fine, pur non venendo abrogato (rispetto all’opposta previsione contenuta nella bozza di decreto) l’art. 7 del d.lgs. n. 276/2003, che disciplina l’accreditamento regionale, il legislatore ha previsto che ciascuna Regione e Provincia autonoma definisca il regime di accreditamento, secondo criteri fissati dal Ministro del lavoro sulla base di cinque principi direttivi.

In primo luogo, l’accreditamento per l’attività di servizi per l’impiego deve essere coerente con il sistema di autorizzazione allo svolgimento delle attività già autorizzate dall’art. 4 del d.lgs. n. 276/2003 (somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale, supporto alla ricollocazione professionale).

In secondo luogo, i criteri di accreditamento devono definire i requisiti minimi di solidità economica ed organizzativa nonché di esperienza professionale degli operatori, in funzione dei compiti da svolgere.

Ancora, deve essere garantita l’interconnessione col Siupol, nonché l’invio all’Anpal di ogni informazione che assicuri l’efficace coordinamento della rete.

Occorre, inoltre, che ci sia un raccordo tra il sistema di accreditamento delle agenzie e quello degli organismi di formazione.

Infine, un accreditamento ad hoc deve essere previsto per i soggetti abilitati ad operare con l’AIR.

Ove l’agenzia di somministrazione e di intermediazione voglia essere accreditata a livello nazionale per svolgere i servizi per l’impiego, la competenza spetta all’Anpal, che istituisce l’Albo nazionale delle agenzie accreditate a livello nazionale e di quelle che intendono operare in Regioni che non abbiano istituito un proprio regime di accreditamento²⁴⁴.

Una ulteriore novità riguarda l’accreditamento automatico allo svolgimento di attività di ricerca e selezione del personale e di supporto alla ricollocazione professionale, ex art. 4, comma 1, lett. d ed e, d.lgs. n. 276/2003, per i soggetti

242

Si veda l’art. 1, comma 2, lett. e, del d.lgs. n. 150/2015.

243 Si veda l’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 150/2015.

244 Si veda l’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 150/2015; giova aggiungere che l’Anpal tra i propri

compiti annovera anche quello di gestire l’Albo nazionale delle agenzie per il lavoro, ex art. 4, d.lgs. n. 276/2003, giusta la previsione contenuta nell’art. 9, comma 1, lett. h, del d.lgs. n. 150/2015.

già autorizzati ex art. 6, d.lgs. n. 276/2003, allo svolgimento senza scopo di lucro dell’attività di intermediazione, nonché per i soggetti accreditati ai servizi per il lavoro, su tutto il territorio nazionale²⁴⁵.

Circa il modello di rapporto tra soggetto pubblico e soggetto privato, e cioè se di cooperazione ovvero di supplenza, si ha la netta sensazione che il d.lgs. n. 150/2015, pur senza fare una scelta netta, ha operato una marcata torsione verso il ruolo di supplenza.

Infatti, già nelle convenzioni che ogni singola Regione stipula con il Ministero del lavoro, è prevista la possibilità, in via transitoria, ma senza prefissione di termine alcuno, che i servizi per il lavoro e la gestione della politica attiva possano essere attribuiti ai soggetti accreditati, ad eccezione del PSP e del rilascio dell’AIR, purché sulla base di costi standard definiti dall’Anpal e garantendo in ogni caso all’utente facoltà di scelta (art. 18, comma 2).

Ai soggetti privati accreditati è altresì attribuita la funzione di gestire il percorso di ricollocazione finanziato con l’AIR.

L’attività dei soggetti privati è assoggettata al monitoraggio e alla valutazione dell’Anpal che può proporre eventuali correzioni; nel caso dell’AIR è previsto che ove i soggetti erogatori del servizio non risolvano entro un anno gli elementi di criticità segnalati dall’Anpal possono vedersi revocare la facoltà di operare con l’AIR.

Alla luce di tale regolamentazione della partecipazione dei soggetti privati alla gestione del mercato del lavoro, possono trarsi tre conclusioni.

In primis, che vi sia una competenza esclusiva dello Stato sia per l’istituzione

dell’albo (tramite Anpal) sia per la disciplina dell’accreditamento (tramite decreto del Ministero del lavoro) delle agenzie private per i servizi per il lavoro.

In secundis, che non v’è affatto coincidenza tra le agenzie per i servizi per il

lavoro e quelle del d.lgs. n. 276/2003, pur se potrebbero esserlo, considerata la norma di raccordo contenuta nel comma 4 dell’art. 12; che si tratti di soggetti non necessariamente coincidenti lo si ricava chiaramente dalla previsione contenuta nell’art. 1, comma 2, lett. e, del d.lgs. n. 150/2015.

Infine, che vi è l’obbligo in capo ai servizi per l’impiego privati di interconnessione e informativa nei confronti dell’Anpal e del Siupol.

Può, quindi, affermarsi che dopo la privatizzazione dell’intermediazione è ora il turno della politica attiva del lavoro.

245 Si veda l’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 150/2015, che aggiunge il comma 5-bis all’art. 6

20. Il Siupol

Un elemento essenziale per l’integrazione tra politiche attive e passive del lavoro è, senza ombra di dubbio, la raccolta e la circolazione dei dati relativi ai disoccupati e ai datori di lavoro.

Si tratta di una enorme mole di informazioni la cui utilità ed utilizzabilità non può che dipendere da un efficace ed efficiente sistema informativo che elimini la sovrapposizione delle varie banche dati create nel corso degli ultimi anni. Al centro del sistema informativo per la gestione del mercato del lavoro e il monitoraggio delle prestazioni erogate, si colloca l’Anpal, attraverso una molteplicità di competenze e di funzioni attribuitele dal d.lgs. n. 150/2015. In primo luogo, l’Anpal stipula convenzioni a titolo gratuito con l’Ispettorato nazionale del lavoro e con l’Inps, per il primo, in relazione allo svolgimento di funzioni e compiti di vigilanza e controllo e, per il secondo, allo scopo di realizzare la necessaria collaborazione con l’Istituto per lo svolgimento di funzioni e compiti di gestione coordinata dei sistemi informativi²⁴⁶.

Sempre l’Anpal ha il coordinamento dell’attività della rete Eures247

.

Inoltre, in attesa della creazione di un sistema informativo unico, l’Anpal realizza, in cooperazione con il Ministero del lavoro, le Regioni e le PATB, l’Inps e l’Isfol, il Siupol248

, nonché il portale unico per la registrazione alla rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro, anche valorizzando e riutilizzando le componenti informatizzate, realizzate dalle singole Regioni e dal Ministero del lavoro²⁴⁹, il che lascia chiaramente intendere che nel Siupol confluiranno tali sistemi informativi, recuperando tutto quello che si può salvare dei vari sistemi avviati (o che si è tentato di avviare) a partire dal 1997, in tal modo decretando la fine di un sistema informativo che era stato definito “Inpscentrico”250

.

246 Si veda l’art. 4, comma 17, lett. b, del d.lgs. n. 150/2015.

247

Si veda l’art. 9, comma 1, lett. d, del d.lgs. n. 150/2015. Sul punto si veda A. ALAIMO,

L’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), cit., § 1, che si sofferma sul

ruolo di trait d’union dell’Agenzia con il livello non solo infra-nazionale, ma anche sovra-nazionale di organizzazione e funzionamento dei servizi per l’impiego.

248 Sul Siupol si veda A. ALAIMO, Sistema Informativo Unitario delle Politiche del Lavoro

(SIUPoL) e Fascicolo Elettronico del Lavoratore (FEL), in E.GHERA, D.GAROFALO (a cura di), op. cit., § 1.

249

Si veda l’art. 13 del d.lgs. n. 150/2015.

250 Così F. LISO, Appunti su alcuni profili dell’articolo 19, decreto-legge n. 185/2008

convertito nella legge n. 2/2009, in RDSS, 2009, n. 3, 701 ss., spec. 723-724. Per una critica al

c.d. “Inpscentrismo”, si veda N.PACI, op. cit., spec. 602, secondo il quale sarebbe stato più

semplice prevedere la presentazione della DID esclusivamente presso il CPI e non anche presso l’Inps, così da pungolare ulteriormente l’attivazione del lavoratore, certamente più

Quindi, il Siupol, soppresso il Sistema informativo lavoro (c.d. SIL)²⁵¹, non elimina bensì accorpa tutti i sistemi informativi esistenti e cioè:

a. il sistema informativo dei percettori di ammortizzatori sociali, ex art. 4, comma 35, l. n. 92/2012;

b. l’archivio informatizzato delle comunicazioni obbligatorie, ex art. 6, d.lgs. n. 297/2002²⁵²;

c. i dati relativi alla gestione dei servizi per il lavoro e delle politiche attive per il lavoro, ivi incluse la scheda anagrafica e professionale, il cui modello è ora definito dall’Anpal253

;

d. il Sifop, ex art. 15, d.lgs. n. 150/2015.

Non viene, viceversa, menzionata la banca dati politiche attive e passive, istituita nel 2013 (d’ora innanzi banca dati 2013)254

, al fine di razionalizzare gli interventi di politica attiva di tutti gli organismi centrali e territoriali coinvolti e di garantire una immediata attivazione della Garanzia Giovani; anzi la relativa disciplina è stata in parte modificata e in parte integrata dal d.lgs. n. 151/2015 (art. 17), il che esclude che possa essere stata travolta dall’abrogazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 469/1997, che disciplinava il SIL di cui essa costituiva una componente.

La banca dati 2013 raccoglie le informazioni concernenti i soggetti da collocare nel mercato del lavoro, i servizi erogati per una loro miglior collocazione nel mercato stesso e le opportunità d’impiego, nonché le informazioni relative agli incentivi ai datori di lavoro pubblici e privati, ai collaboratori e ai lavoratori autonomi, agli studenti e ai cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia per motivi di lavoro.

La banca dati 2013 ha assorbito quella dei percettori di cui all’art. 19, comma 4, del d.l. n. 185/2008, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 2/2009; l’Anagrafe nazionale degli studenti e dei laureati delle università di cui all’art.

interessato alla misura di sostegno al reddito nel momento della perdita dell’occupazione. Parimenti scettica sulla capacità dell’Inps di sostenere la mole di funzioni gradualmente

affidatele “a risorse invariate” è A.ALAIMO, Politiche attive, servizi per l’impiego e stato di

disoccupazione, cit., spec. 660.

251 Si veda l’art. 34, comma 1, lett. e, del d.lgs. n. 150/2015, che abroga il d.lgs. n. 469/1997 e

il cui art. 11 disciplinava il SIL.

252

Ai sensi del comma 4 dell’art. 13, vengono trasmesse all’Anpal per via telematica tutte le comunicazioni obbligatorie a carico del datore di lavoro per semplificare gli adempimenti, e cioè quelle previste dagli artt. 4-bis del d.lgs. n. 181/2000, 9-bis dalla l. n. 608/1995, 11 del d.P.R. n. 231/1006 (assunzione della gente di mare) e 21 della l. n. 264/1949.

253 Si veda l’art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 150/2015, secondo cui l’Anpal definisce anche le

modalità di interconnessione tra i CPI e il Siupol.

1-bis del d.l. n. 105/2003, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 170/2003, nonché la dorsale informativa di cui all’art. 4, comma 51, della l. n. 92/2012. Per l’implementazione della banca dati 2013 il Ministero del lavoro può stipulare convenzioni con chiunque, pubblico o privato, possa conferire dati su domanda e offerta di lavoro²⁵⁵.

Come detto, la disciplina della banca dati è stata completata dal d.lgs. n. 151/2015 che affida alla decretazione ministeriale l’individuazione delle informazioni che la Banca può raccogliere, e i soggetti che ad essa possono accedere nel rispetto della privacy²⁵⁶.

Anche all’interno del sistema informativo unitario, centrale è il ruolo attribuito all’Anpal, che oltre alla realizzazione del Siupol, riceve tutte le comunicazioni obbligatorie a carico dei datori di lavoro, mettendole a disposizione dei CPI, del Ministero del lavoro, dell’Inps, dell’Inail e dell’Ispettorato nazionale del lavoro, per le attività di rispettiva competenza²⁵⁷. Ancora, onde certificare i percorsi formativi e le esperienze lavorative, definisce apposite modalità di lettura delle informazioni contenute nel Siupol, in favore di altri soggetti interessati, nel rispetto della privacy²⁵⁸; ed infine, onde monitorare gli esiti occupazionali dei giovani che escono dai percorsi di istruzione e formazione, l’Anpal stipula una convenzione col Miur per lo scambio reciproco di dati individuali e statistici²⁵⁹.

A supporto del Siupol soccorrono le risorse provenienti dai fondi strutturali nel rispetto della normativa europea.

I dati relativi alla situazione del singolo utente delle misure di politica attiva e passiva del lavoro, nonché quelli dei datori di lavoro sono fruibili attraverso i due fascicoli creati dal Jobs Act.

Per il lavoratore è prevista la creazione del FEL, in sostituzione del libretto formativo del cittadino, che contiene le informazioni relative ai percorsi educativi e formativi, ai periodi lavorativi, alla fruizione di provvidenze pubbliche e ai versamenti contributivi ai fini della fruizione di ammortizzatori sociali²⁶⁰. Viceversa, per le aziende, l’art. 17, comma 1, lett. a, del d.lgs. n.

255 Si veda l’art. 8, comma 5, del d.l. n. 76/2013.

256 Si veda l’art. 17, commi 2, 3 e 4, del d.lgs. n. 151/2015.

257

Si veda l’art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 150/2015.

258

Si veda l’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 150/2015.

259 Si veda l’art. 13, comma 6, del d.lgs. n. 150/2015.

260 Si veda l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 150/2015. Poco chiaro, invece, è per A.ALAIMO,

Sistema Informativo Unitario delle Politiche del Lavoro (SIUPoL) e Fascicolo Elettronico del Lavoratore (FEL), cit., § 4, il rapporto tra FEL e scheda anagrafica e professionale del

151/2015²⁶¹ ha creato il “fascicolo dell’azienda”, all’interno della banca dati in materia di politiche del lavoro, istituita dall’art. 8, comma 2, del d.l. n. 76/2013, contenente tutte le comunicazioni obbligatorie.

A ciò si aggiunga che nella banca dati delle politiche del lavoro confluiscono le informazioni relative agli incentivi erogati ai datori di lavoro.

Se si collega la valutazione del nuovo sistema informativo alla rete di interrelazioni che lo connotano, la stessa non può che essere positiva, con l’auspicio che questa sia la volta buona dopo vent’anni circa di tentativi non andati a buon fine.

Colpisce, del progetto Siupol, la completezza dei dati che in esso devono confluire e il coinvolgimento di tutti i soggetti che a vario titolo operano nel mercato del lavoro, facendo così venir meno l’imperante separatezza dei circuiti. Ne dà conferma la previsione di apertura dell’art. 14, sul coordinamento dei sistemi informativi, che qualifica le informazioni del Siupol come “patrimonio informativo comune” di Ministero del lavoro, Inps, Inail, Isfol, Regioni e PATB, CPI, per lo svolgimento dei rispettivi compiti istituzionali, concetto questo ribadito nel prosieguo della norma.

Come detto il Siupol non decreta la fine delle banche dati esistenti, ed anzi onde garantire l’interconnessione tra le stesse, viene istituito presso il Ministero del lavoro un Comitato composto dal Ministro del lavoro, direttori generali di Anpal, Inps, Inail, dal presidente dell’Isfol, da rappresentanti Agid e 3 rappresentanti delle Regioni e delle PATB, che garantisce l’interconnessione sistematica delle banche dati in possesso di Ministero del lavoro, Anpal, Inps, Isfol²⁶²; inoltre su indicazione del comitato gli enti partecipanti stipulano convenzioni con altri soggetti del Sistema statistico nazionale (Sistan), onde integrare tali banche dati²⁶³.

261 Tale norma ha sostituito il comma 2 dell’art. 8, d.l. n. 76/2013, convertito dalla l. n.

99/2013.

262

Qualifica come «eccessivamente barocca» la soluzione adottata dal d.lgs. n. 150/2015 di creazione del Comitato ad hoc presso il Ministero del lavoro con funzioni di coordinamento e

interconnessione sistematica A. ALAIMO, Sistema Informativo Unitario delle Politiche del

Lavoro (SIUPoL) e Fascicolo Elettronico del Lavoratore (FEL), cit., § 1.

263 Sulle difficoltà legate al “dialogo” tra le varie piattaforme informatiche coinvolte nel

funzionamento del Siupol si veda G.MELONI, Prime note sul Sistema informativo unico delle

Nel documento Lo jus variandi (pagine 152-159)