PARTE I: IL RIORIENTAMENTO DELLE POLITICHE PASSIVE
10. La tutela della disoccupazione involontaria nei decreti di settembre 2015
Sul d.lgs. n. 22/2015, hanno inciso i decreti di settembre 2015, in quanto il legislatore delegato, da un lato, ha apportato al primo alcune modifiche di non poco conto, soprattutto sul piano del finanziamento delle misure, utilizzando «le economie derivanti dalle disposizioni» sulla CIG, implementate dalla l. n. 208/2015; dall’altro lato, lo ha raccordato alla nuova disciplina del mercato del lavoro, con riferimento sia alle competenze sia al meccanismo della condizionalità.
92 Si veda A.ALAIMO, L’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), cit., §
1.1.
10.1. Le modifiche ex d.lgs. n. 148/2015
Il d.lgs. n. 148/2015 ha rifinanziato94 il fondo istituito dalla l. n. 190/2014, prevedendo poi ben cinque riduzioni dello stesso, per finanziare le modifiche apportate al d.lgs. n. 22/2015.
Ad eccezione della disposizione riguardante i lavoratori stagionali, pacificamente di natura transitoria (salvo eventuali proroghe, vista la rilevanza del fenomeno), tutte le altre norme di finanziamento delle modifiche al d.lgs. n. 22/2015, vanno ben al di là del profilo finanziario, in quanto rendono strutturali due misure di sostegno al reddito e di politica attiva del lavoro, nate come sperimentali e a termine, e cioè l’Asdi e il contratto di ricollocazione, nonché la durata massima della Naspi.
La durata massima della Naspi: 24 mesi
Partendo da quest’ultima misura, attraverso la seconda riduzione del fondo ex l. n. 190/201495, si rende strutturale la durata massima della Naspi, in misura pari al 50% delle settimane contribuite nell’ultimo quadriennio96
.
Eventuali scostamenti rispetto alla previsione di spesa possono essere corretti con decreto del Ministro dell’economia e finanze che può rideterminare il «beneficio riconosciuto ai sensi del primo periodo del presente comma», con l’effetto che tale rideterminazione riguarderà solo la fascia di trattamento ricompresa tra 19 e 24 mesi. La previsione della durata massima a 24 mesi elimina l’aporia del tetto a 18 mesi (prevista nella norma originaria ma avente effetto dal 1o gennaio 2017), una volta che si è scelto di collegare il trattamento di Naspi alle settimane di contribuzione.
La Naspi per i lavoratori stagionali
Con la terza riduzione si risolve l’annosa questione del sostegno al reddito dei lavoratori stagionali.
Giova precisare che all’atto dell’introduzione dell’Aspi si è posto il problema dei trattamenti di disoccupazione goduti nell’anno precedente all’inizio dello
94
Si veda l’art. 43, comma 1, del d.lgs. n. 148/2015.
95 Giova ricordare che la prima riduzione del fondo, ex l. n. 190/2014, è destinata a rifinanziare
i benefici di cui agli artt. 2-24 del d.lgs. n. 80/2015.
96 L’art. 43, comma 3, del d.lgs. n. 148/2015 sopprime l’ultimo periodo dell’art. 5 del d.lgs. n.
22/2015, che fissava la durata massima della Naspi a 24 mesi solo fino al 31 dicembre 2016,
stato di disoccupazione. A tal fine il legislatore ha previsto la detrazione di tali trattamenti dalla misura massima di Aspi e la neutralizzazione dei contributi già utilizzati per godere dei trattamenti97.
Il problema si è riproposto ovviamente con l’introduzione della Naspi con effetto dal 1o maggio 2015, prevedendosi che ai fini del calcolo della durata non sono computati i periodi contributivi che hanno già dato luogo ad erogazione delle prestazioni di disoccupazione, nell’arco del quadriennio preso in considerazione (art. 5)98. Il meccanismo di neutralizzazione della contribuzione già utilizzata ha posto prepotentemente il problema del trattamento fruibile dai lavoratori stagionali che rischiavano di nulla poter percepire in forza di tale meccanismo. Del problema si è fatto carico il legislatore che dopo aver reperito le risorse finanziare necessarie ha previsto che per gli eventi di disoccupazione verificatisi tra il 1 o maggio 2015 e il 31 dicembre 2015 e limitatamente ai lavoratori con qualifica di stagionali dei settori produttori del turismo e degli stabilimenti termali, qualora la durata della Naspi calcolata ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 22/2015 sia inferiore a sei mesi, «ai fini del calcolo della durata non si applica il secondo periodo del comma 1 di tale articolo, relativamente ad eventuali prestazioni di disoccupazione ordinaria con requisiti ridotti e mini-Aspi 2012 fruite negli ultimi quattro anni», in ogni caso con un limite di intervento massimo di sei mesi99.
La disposizione in esame pone un primo problema, cioè quello della individuazione dei destinatari, avendo adoperato l’espressione lavoratori con “qualifica” di stagionali nel settore del turismo e termale. Orbene la stagionalità in questi due settori non è riferita a specifiche attività, come ad esempio nel settore agro-alimentare, bensì all’intensificazione della stessa (c.d. picchi stagionali) in determinati periodi dell’anno. Con riferimento ai lavoratori impiegati in questi settori la stagionalità è collegata al diritto di precedenza ad essi riconosciuta dalla legge100. Dovrebbe pertanto concludersi che è stagionale un lavoratore assunto a termine nel settore turismo o termale a prescindere dalla qualifica ma anche dall’opzione per una successiva assunzione (diritto di precedenza), essendo quest’ultima una facoltà accordata al lavoratore e non certo un obbligo.
97
Si veda l’art. 2, comma 11, della l. n. 92/2012.
98 Indicazioni puntuali sul meccanismo di calcolo della durata della Naspi in relazione a
prestazioni pregresse sono contenute nella circ. Inps n. 142/2015 punto 6.
99 Si veda l’art. 43, comma 4, del d.lgs. n. 148/2015.
100 Si veda l’art. 5, comma 4-quinquies, del d.lgs. n. 368/2001, ma ora si veda l’art. 24, comma
Scaduto il breve periodo transitorio, ed in assenza di ulteriori proroghe101, si riproporrà il problema di garantire il sostegno al reddito a questi lavoratori. Già la Commissione Lavoro di Camera e Senato, nel parere del 5 agosto 2015 sull’AC 179, aveva posto il problema, suggerendo che, una volta escluso il ritorno al passato, una ipotesi di soluzione poteva essere quella di incentivare la contrattazione di secondo livello (regionale e aziendale) nella direzione della trasformazione del contratto a termine in contratto a tutele crescenti, a tempo pieno durante i picchi stagionali e a tempo parziale nei restanti periodi dell’anno. Soluzione quella prospettata dalle Commissioni Lavoro convincente sul piano della politica occupazionale, meno su quello del sostegno al reddito, in quanto i lavoratori stagionali nei periodi di calo di attività sarebbero dei
part-timers verticali e quindi esclusi dal trattamento di disoccupazione, il che
spiega la proliferazione del contratto a termine nei settori ad attività stagionale.
L’Asdi diventa una misura strutturale
Il sostegno al reddito dei percettori di Naspi, esaurito quest’ultimo trattamento, che si trovino in una condizione economica di bisogno è stata affidata dal d.lgs. n. 22/2015 per l’anno 2015 all’Asdi (art. 16), misura dichiaratamente di natura sperimentale.
L’entrata in vigore della Naspi a partire dal 1o
maggio 2015 unitamente alla ritardata emanazione (rispetto al termine previsto del 5 giugno 2015) del decreto ministeriale ex art. 16, comma 6, rendeva però praticamente inattuabile detta misura.
Si comprende, allora, la previsione contenuta nell’art. 43, comma 5, del d.lgs. n. 148/2015 che, attraverso la quarta riduzione del fondo ex l. n. 190/2014, rifinanzia l’Asdi onde far proseguire al sperimentazione oltre il 2015; ulteriori risorse (220 milioni di euro) sono state poi aggiunte dalla l. n. 208/2015 all’interno del neo-istituto fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale102.
La sperimentalità è dunque contraddetta dal rifinanziamento 200 milioni di euro annui a partire “dal 2019”, il che lascia presagire una mutazione genetica in misura strutturale.
Oltre a questo, il d.lgs. n. 148/2015 (art. 43, comma 5) introduce una seconda novità, nel senso che appone una doppia condizione ostativa alla fruibilità
101 Nel d.l. n. 210/2015, conv. con modif. in l. 25 febbraio 2016, n. 21, non v’è alcuna proroga
di tale disposizione transitoria per gli eventi verificatisi successivamente al 31 dicembre 2015.
dell’Asdi, prendendo in entrambi i casi come termine di riferimento i 12 mesi, ovvero il quinquennio precedenti il termine del periodo di fruizione della Naspi. Non si tratta, stando al tenore letterale della norma, di una disposizione sulla durata del trattamento bensì sul periodo di non fruibilità dello stesso, ma in tal modo si riverbera inevitabilmente sulla durata103.
Poiché la condizione per fruire dell’Asdi non è la durata della Naspi (percepibile con tredici settimane di contribuzione nei quattro anni precedenti l’inizio del periodo di disoccupazione), ma averla fruita per la sua durata massima spettante (50% delle settimane di contribuzione degli ultimi quattro anni), la previsione introdotta dal d.lgs. n. 148/2015104, e poi ripresa dal d.m. 29 ottobre 2015105, punta ad evitare che brevi periodi di Naspi possano dar diritto ai sei mesi di Asdi; ed infatti, ove non sussistesse il limite in parola ogni 20 settimane, di cui 13 lavorate e 6,5 di Naspi sarebbero fruibili 26 settimane di Asdi, con l’effetto che nelle 260 settimane di cui si compone il quinquennio il disoccupato potrebbe godere di ben 148 settimane di Asdi, pari a 2,85 anni su 5 anni106.
Sempre ai fini del computo della durata massima fruibile rilevano anche le mensilità di Asdi non godute per decadenza, e ciò al fine di evitare che il disoccupato sanzionato per l’inottemperanza agli obblighi di condizionalità possa di fatto neutralizzare la sanzione, recuperando dette mensilità in periodi successivi di disoccupazione nel quinquennio107.
La disposizione sul limite in ogni caso depone per la natura ormai strutturale della misura nonostante la sua dichiarata natura sperimentale.
L’intervento sull’Asdi, testé esaminato, pone o ripropone il problema della legittimità costituzionale dello stesso in relazione alla natura dell’istituto assistenziale e non previdenziale, pur se tale qualificazione non è pacifica considerato che l’Asdi costituisce un’appendice di una prestazione previdenziale108.
Ai dubbi di legittimità costituzionale può replicarsi che quand’anche l’Asdi fosse una prestazione assistenziale può essere, comunque, destinataria di un
103 Si veda circ. Inps 3 marzo 2016, n. 47.
104 Si veda l’art. 43, comma 5, del d.lgs. n. 148/2015.
105
Si veda l’art. 2, comma 1, lett. e, del d.m. 29 ottobre 2015.
106
Il meccanismo di computo della durata massima è esplicitato dall’art. 3, comma 1, del d.m. 29 ottobre 2015.
107 Si veda l’art. 6, comma 5, del d.m. 29 ottobre 2015.
108 Si vedano le osservazioni sui rilievi delle Regioni e delle PATB agli schemi di decreto
inviati alla Conferenza permanente, allegate all’Intesa 30 luglio 2015, repertorio atti n. 123/CSR, sull’AC 179.
intervento legislativo statale in via di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP)109.
Con un significativo ritardo rispetto alla data prefissata, cresciuto per i tempi di registrazione alla Corte dei Conti e di pubblicazione, il 19 gennaio 2016 è entrato in vigore il d.m. 29 ottobre 2015 (d’ora innanzi per brevità decreto Asdi), che attua quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 22/2015110
(ma anche dall’art. 43, comma 5, del d.lgs. n. 148/2015)111
, alla cui emanazione era di fatto subordinato la concreta operatività della misura.
La disciplina ministeriale, invero caratterizzata da una serie di richiami a norme abrogate dal d.lgs. n. 150/2015112, è fedele nei contenuti a quella prevista nei criteri direttivi enunciati dall’art. 16, comma 6, del d.lgs. n. 22/2015, potendosi segnalare tra essi la specificazione della situazione di bisogno che dà diritto alla prestazione113, nonché della durata massima fruibile nel quinquennio (supra); ed ancora, l’incremento per carichi familiari inversamente proporzionale al carico degli stessi114, nonché il cumulo con eventuali redditi da lavoro115.
Un approfondimento maggiore meritano invece quei profili di disciplina che
costituiscono un’anticipazione paradigmatica dell’attuazione della
integrazione tra politica attiva e passiva perseguita dal d.lgs. n. 150/2015, che paradossalmente viene in emergenza a proposito della misura di sostegno al reddito innegabilmente meno pregnante rispetto alle altre introdotte dalla riforma Renzi.
I profili ai quali si allude sono quelli della condizionalità e dei flussi informativi ai fini del monitoraggio116.
Partendo dal primo, l’ipotesi che la condizionalità sia strutturata non in modo unitario, ma articolato per categorie di destinatari trova puntuale conferma nel decreto Asdi, la cui disposizione sul Patto di servizio personalizzato (d’ora
109 Cfr. C. cost. n. 10/2010.
110 Per definire criteri e modalità di concessione dell’assegno.
111 Per definire le modalità per la prosecuzione della sperimentazione.
112 Ed infatti, l’art. 2, comma 1, lett. b, richiama l’art. 1, comma 2, lett. c, del d.lgs. n.
181/2000, abrogato dall’art. 34, comma 1, lett. g, del d.lgs. n. 150/2015; l’art. 5, comma 3, lett.
c, richiama l’art. 4, commi 41, lett. b, e 42, della l. n. 92/2012, abrogato dall’art. 34, comma 2,
del d.lgs. n. 150/2015; ed infine, l’art. 5, comma 4, richiama l’art. 17 del d.lgs. n. 22/2015, abrogato dall’art. 34, comma 1, lett. i, del d.lgs. n. 150/2015.
113 Si veda l’art. 2, comma 1, lett. c, del d.m. 29 ottobre 2015.
114 Si veda l’art. 3, comma 3, e la tabella 1 del d.m. 29 ottobre 2015.
115 Si veda l’art. 4 del d.m. 29 ottobre 2015.
innanzi PSP)117, pur ricalcando quella contenuta nel d.lgs. n. 150/2015118, presenta alcune significative varianti; ad esempio deve essere valutata la condizione di bisogno del richiedente nel supporto alla ricerca attiva di lavoro, tenuto conto del profilo personale di occupabilità, nonché dei carichi familiari, delle responsabilità di cura, dello stato di salute, dell’eventuale disabilità, di altri fattori che richiedano l’attivazione dei servizi socio-sanitari/formativi, al fine di favorire una presa in carico integrata119; ancora, il richiedente tra le varie iniziative deve partecipare ai tirocini di formazione e orientamento120. Ma oltre alle diversità di contenuto, il decreto Asdi prevede che pur non essendo necessario un nuovo PSP, se già sottoscritto per accedere alla Naspi o all’Assegno individuale di ricollocazione (d’ora innanzi per brevità, AIR), lo stesso deve comunque essere aggiornato ove non contenga gli elementi previsti, ed in assenza di aggiornamento l’erogazione è sospesa a partire dalla terza mensilità121.
A livello sanzionatorio, va ricordato che la mancata accettazione di una congrua offerta di lavoro se ingiustificata determina non solo la decadenza dalla prestazione ma anche (a differenza della triade Naspi, Dis-coll, mobilità) la perdita dello stato di disoccupazione122.
Sul secondo profilo e cioè quello dei flussi informativi, va detto che i centri per l’impiego (CPI) devono inviare all’Inps la comunicazione Asdi123
che non costituisce richiesta del beneficio e che concorre ad alimentare il sistema informativo dei servizi sociali124 per il tramite del casellario dell’assistenza, ex art. 13, d.l. n. 78/2010125. Lo scambio di flussi informativi è funzionale al monitoraggio e alla valutazione, sia pure nel rispetto della normativa sulla privacy126.
117
Si veda l’art. 5 del d.m. 29 ottobre 2015.
118 Si veda l’art. 20 del d.lgs. n. 150/2015.
119 Si veda l’art. 5, comma 2, lett. c, del d.m. 29 ottobre 2015.
120 Si veda l’art. 5, comma 3, lett. b, del d.m. 29 ottobre 2015.
121 Si veda l’art. 5, comma 4, del d.m. 29 ottobre 2015.
122 Si veda l’art. 21, comma 8, del d.lgs. n. 150/2015.
123
Sulle modalità operative della comunicazione Asdi, cfr. nota Min. lav. 29 dicembre 2015, prot. n. 33/6704.
124 Si veda l’art. 21 della l. n. 328/2000.
125 Si vedano gli artt. 5 e 6 del d.m. 29 ottobre 2015; poiché per definire le modalità di
comunicazione è previsto un emanando decreto del Ministero del lavoro, nelle more viene adottata una disciplina transitoria che rende operativa la misura.
Il rifinanziamento del (contratto) assegno di ricollocazione
La quinta ed ultima riduzione del fondo, ex l. n. 190/2014 è destinata al rifinanziamento del contratto di ricollocazione già disciplinato dall’art. 17 del d.lgs. n. 22/2015127.
A parte l’improprio rinvio a quest’ultima disposizione, abrogata dall’art. 23 del d.lgs. n. 150/2015, la novità è senza alcun dubbio la considerazione dell’AIR come misura strutturale, visto che la previsione finanziaria, attinge al prossimo decennio per stabilizzarsi a partire dal 2024, in piena sintonia con il ruolo decisamente centrale che la riforma della politica attiva del lavoro assegna a questa misura.
La riprova promana, sempre sul piano finanziario, dall’art. 24 del d.lgs. n. 150/2015, che destina all’AIR oltre che le risorse del fondo ex l. n. 147/2013, anche quelle dei programmi operativi cofinanziati con i fondi strutturali attraverso un piano di utilizzo concordato con le Regioni.
10.2. Le modifiche ex l. n. 208/2015
Oltre l’Asdi di cui si è detto innanzi, la l. n. 208/2015 ha rifinanziato anche l’altra misura di sostegno al reddito per la disoccupazione involontaria, in favore dei collaboratori coordinati, e cioè la c.d. Dis-coll128. Al pari dell’Asdi, anche la Dis-coll era circoscritta agli eventi di disoccupazione verificatisi nel corso del 2015.
La l. n. 208/2015 riconosce l’indennità anche per l’anno 2016, implementando la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 22/2015; è prevista la neutralizzazione dei periodi contributivi che hanno già dato luogo ad erogazione della Dis-coll e, per gli eventi verificatisi nel 2016, non si applica, il terzo requisito, cioè quello del mese di contribuzione ovvero del rapporto di collaborazione di pari durata129.
127
Si veda l’art. 43, comma 6, del d.lgs. n. 148/2015.
128 All’interpello se il Dis-coll competa ai soggetti che hanno usufruito di borse di studio,
assegni di ricerca e di dottorato, il Ministero del lavoro, con nota 22 dicembre 2015, n. 31, ha risposto negativamente trattandosi di rapporti speciali, ancorché con iscrizione alla gestione separata dell’Inps.
L’intervento della legge di stabilità corregge altresì, con norma interpretativa, l’errata utilizzazione nel corpo dell’art. 15 della espressione “anno solare” sostituendola con quella di “anno civile”130.
Per il finanziamento della proroga della Dis-coll al 2016 è previsto l’utilizzo delle risorse non impiegate previste dall’art. 19, comma 1, del d.l. n. 185/2008, disponendosi altresì l’abrogazione della norma della legge Fornero che prevedeva il trattamento di disoccupazione in favore dei collaboratori coordinati e continuativi131.
11. Il raccordo con la riforma del mercato del lavoro ex d.lgs. n. 150/2015
Oltre all’abrogazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/2015 (eccetto il comma 1 che si occupa del finanziamento), con la sostituzione del contratto con l’assegno di ricollocazione132, il d.lgs. n. 150/2015, da un lato, apporta ulteriori modifiche al d.lgs. n. 22/2015, dall’altro lato, lo raccorda alla nuova disciplina del mercato del lavoro, con riferimento sia alle competenze, sia al meccanismo di condizionalità.
Partendo dalle modifiche, innanzitutto il d.lgs. n. 150/2015 interviene sul d.lgs. n. 22/2015 in conseguenza dell’abrogazione del d.lgs. n. 181/2000 e nello specifico dell’art. 4, comma 1, lett. a, che disciplinava la conservazione dello stato di disoccupazione a fronte di occupazioni subordinate, parasubordinate o autonome, precarie, in ragione del reddito annuale prodotto, ove non superiore a quello minimo personale, escluso da imposizione.
A questa nozione di reddito facevano riferimento ben tre disposizioni del d.lgs. n. 22/2015 a proposito della compatibilità della Naspi con un rapporto di lavoro subordinato133, o della Naspi e della Dis-coll con attività lavorativa in forma autonoma o di impresa individuale134. Invero, cambia il riferimento normativo (ora all’art. 13 TUIR), ma non la sostanza.
130 Si veda l’art. 1, comma 310, della l. n. 208/2015, laddove dispone che, «Ai fini
dell’applicazione dell’articolo 15 del citato decreto legislativo n. 22 del 2015, le disposizioni che hanno a riferimento l’anno solare sono da interpretarsi come riferite all’anno civile».
131 Si veda l’art. 1, comma 390, della l. n. 208/2015, che abroga l’art. 2, commi 51-53, della l.
n. 92/2012.
132 Si vedano gli artt. 23 e 24 del d.lgs. n. 150/2015.
133 Si veda l’art. 9, comma 3, del d.lgs. n. 22/2015.
11.1. La condizionalità
Passando al coordinamento, il punto di contatto tra la tutela “della” disoccupazione e la tutela “contro” la disoccupazione è rappresentato in positivo e in negativo dalla condizionalità, cioè dalle misure di politica attiva che il percettore di Naspi ha il diritto di ricevere, ma anche l’obbligo di accettare.
Su questo tema, alla luce del rinvio presente nell’art. 7 del d.lgs. n. 22/2015, è intervenuto il d.lgs. n. 150/2015, che ha “ripersonalizzato” il meccanismo di condizionalità onde rendere effettivo e non puramente nominale il PSP, così sanando la frattura creatasi tra gli stessi nel 2004 ed accentuatasi nel 2012 (si veda infra, § 23).
Gli obblighi posti a carico del percettore di Naspi sono dettagliatamente individuati dall’art. 21 del d.lgs. n. 150/2015, che si occupa dei percettori dei trattamenti di disoccupazione, essendo dedicata ai percettori di CIG una norma
ad hoc, e cioè il successivo art. 22.
Colpisce il meccanismo sanzionatorio progressivo riferito a ciascuna misura di politica attiva rifiutata dal percettore partendosi dalla decurtazione di un quarto di mensilità alla decadenza dalla prestazione e dallo stato di disoccupazione135.
Per rendere effettivo il meccanismo sanzionatorio è prevista la responsabilità disciplinare e contabile del funzionario che deve adottare i provvedimenti di decurtazione o di decadenza, ma al contempo si accorda un “premio” a chi li adotta.
Un’ipotesi particolare di rifiuto da parte del lavoratore é quello relativo al trasferimento con successiva risoluzione consensuale del rapporto di lavoro, escludendosi la decadenza ove il trasferimento determini una distanza della sede di lavoro oltre i 50 km dal luogo di residenza ovvero oltre gli 80 minuti di percorrenza con mezzi pubblici136.
135 Sulla progressività delle sanzioni a carico dei disoccupati, in relazione al momento del
percorso di attivazione in cui viene posto in essere l’inadempimento di parte di questi ultimi,
si veda A.OLIVIERI, La “sicurezza” declinata nel Jobs Act II tra funzione promozionale e
punitiva, in E.GHERA, D.GAROFALO (a cura di), op. cit., § 7.
11.2. Nuova occupazione e obblighi di comunicazione
Tra gli obblighi a carico del percettore v’è quello di comunicare all’Inps entro trenta giorni dall’inizio dell’attività sia subordinata sia autonoma il reddito che prevede di trarne pena, in mancanza, la perdita del diritto alla prestazione;