La burocrazia come organizzazione 50

La concezione della burocrazia, cui si fa generalmente riferimento in termini piuttosto riduttivi rispetto a quanto complessa sarebbe l’elaborazione originale, è quella di Max

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Weber. Quest’ultima è basata principalmente sull’intenzione di costruire una struttura organizzativa con l’intento di raggiungere determinati obiettivi, la cui realizzazione è tanto più efficiente quanto più sono eliminate le arbitrarietà e le occasioni di conflitto nelle relazioni tra le persone e nei rapporti tra i vari gruppi sociali.

Esiste la possibilità per Weber di eliminare le anarchie individuali e di razionalizzare la gestione delle organizzazioni complesse. Tale razionalizzazione passa per una struttura organizzativa basata sulle seguenti caratteristiche (Weber, 1922):

1. Divisione del lavoro che si basa essenzialmente sulla specializzazione funzionale; 2. Principio gerarchico che la struttura manifesta in base ad una gerarchia di uffici e di

compiti ognuno dei quali è individuato sotto la supervisione e il controllo di uno e uno soltanto, ufficio ho compito di ordine superiore;

3. Formalizzazione: procedure che sono definite in maniera astratta e preventiva per

riuscire ad affrontare tutte le situazioni specifiche, a prescindere dal soggetto che applica le regole e da quello cui sono applicate (impersonalità);

4. Un sistema di ruoli che prescrive diritti e doveri di ogni membro dell’organizzazione; 5. Un sistema di reclutamento che s’identifica in conformità a competenza e carriera; 6. Il lavoro amministrativo è definito come una professione per i funzionari che occupa

tutta la loro capacità di lavoro.

Secondo Weber la forma di organizzazione più efficiente è quella che, in base ad una data epoca storica, può derivare dal tipo di legittimazione del potere: esistono tre tipi di legittimazione del potere, quella tradizionale, quella carismatica e quella razionale- legale.

Il modello di organizzazione burocratica di Weber risponde alla logica del potere razionale-legale, infatti:

a. La selezione del personale si basa sulle qualifiche professionali; b. La retribuzione è in base al livello gerarchico e delle responsabilità;

c. La carriera può derivare da variazioni di funzione e/o di livello ed è collegata al sistema

di valutazione;

d. La valutazione è compito del superiore che applica premi e sanzioni che sono

tendenzialmente espliciti;

e. La formazione e l’addestramento sono alla base dello sviluppo delle capacità

professionali;

f. Il controllo si esprime principalmente con il ricorso alle regole formalizzate e agli

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Il modello di burocrazia spiegato da Weber può essere suddiviso in burocrazia

meccanica e burocrazia professionale (Mintzberg, 1970).

La burocrazia meccanica è più efficiente nel momento in cui la dimensione dell’organizzazione è elevata, l’ambiente con cui interagisce all’esterno non è complesso ma piuttosto stabile, la tecnologia è fatta di mansioni di routine che possono essere standardizzate. Per esempio un servizio che riguarda tutta la popolazione come l’anagrafe, risponde a una funzione che resta stabile nel tempo, che deve mantenere una sua uniformità in tutto il territorio nazionale, i metodi di lavoro utilizzati sono standardizzati e quindi la metodologia della burocrazia meccanica è il tipo di organizzazione migliore che si possa utilizzare per questo tipo di servizio.

La burocrazia professionale è posta in alternativa a quella meccanica, quando l’ambiente è più complesso e l’uso della tecnologia impedisce la standardizzazione delle mansioni implicando un elevato grado d’interazione e bassa formalizzazione. L’esempio, in questo caso, è dato dai medici e dagli insegnanti che operano entro organizzazioni burocratiche. In questo caso efficienza e controllo sono raggiunti attraverso la standardizzazione della professionalità che è data dalle regole che permettono di accedere alla professione, dal titolo di studio, dalla formazione sul lavoro. Questa forma permette alle organizzazioni burocratiche di affrontare in maniera più frequente il passaggio da attività legate all’esercizio di poteri sovrani ad attività che erogano servizi alla popolazione (people processing)10 e la loro relativa efficienza è data dalla misura della loro trasformazione. Ma l’erogazione di servizi può avvenire anche quando si ha un tipo di organizzazione con burocrazia meccanica, anche se questo porta a risultati che sono negativi.

Sono confusi di frequente la concezione tradizionale della burocrazia con l’approccio burocratico al problema organizzativo, ma queste sono due cose distinte e separate che non s’implicano reciprocamente, nel senso che la burocrazia non ha la necessità di usare l’approccio burocratico e che l’approccio burocratico non si applica necessariamente solo alla burocrazia. In comune vi è, però, come formulato nella teoria di Weber – che effettivamente ha dedotto dalla burocrazia (come istituzione) l’approccio burocratico (come teoria organizzativa) – l’idea di riuscire a controllare l’organizzazione grazie all’aiuto di regole e procedure che stabiliscono quanto effettivamente un processo possa essere imparziale, affidabile e prevedibile in base al comportamento. Tutto questo porta

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a una bassa flessibilità dell’organizzazione e che le procedure possano subire una variazione, poiché possano diventare prima finalità che strumento: quel fenomeno che accade quando l’organizzazione perde di vista la sua finalità e vive solo in funzione della sua riproduzione, favorita dalla ripetizione di procedure, che sono sostituite all’obiettivo.

Alla critica della burocrazia e alla comprensione dei suoi meccanismi reali di funzionamento, che sono contrapposti al modello idealtipico di Weber, ha contribuito l’approccio funzionalista. In questo tipo di approccio l’organizzazione è vista come un insieme di sub sistemi inferiori, ognuno dei quali svolge una sua funzione in base agli obiettivi relativi, e che per funzionare ha delle necessità.

Esistono funzioni che sono definite esplicite e funzioni latenti, come c’è l’esistenza di comportamenti che possono essere funzionali o disfunzionali agli obiettivi da raggiungere, infine ci sono conseguenze volute o non volute di determinate azioni. Tutto questo significa che:

a. Non sempre le parti del sistema svolgono le funzioni per cui sono state progettate; b. Un’azione non è sempre controllabile nelle sue conseguenze per cui all’effetto

principale voluto se ne sommano di secondari che non hanno voluto e che possono creare gravi problemi;

c. L’apporto delle parti alle finalità dell’organizzazione può essere diverso e delle volte può impedire o rendere più difficoltoso il raggiungimento dell’obiettivo.

2.1.2   Alcuni   modelli   di   studio:   Il   modello   di   Merton,   Gouldner,  

Selznick,  Crozier  

Il modello di Merton (1940) di burocrazia cerca di spiegare il motivo per cui i membri di un’organizzazione burocratica tendono a usare le regole e la formalizzazione, senza avere alcun tipo di riguardo alla loro idoneità per raggiungere i fini per cui erano state stabilite.

Si parte inizialmente con l’esigenza di controllare il comportamento dell’organizzazione e dei suoi membri da parte del vertice (potere politico o direzione a contatto con il potere politico) per poi concentrarsi sul tipo di comportamento, tutto questo significa che il vertice ricerca un comportamento certo e prevedibile nelle sue conseguenze.

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Per ottenere tutto questo sono stabilite alcune procedure. Il controllo consiste nel verificare che le procedure siano rispettate. Tutto questo provoca:

1. Una riduzione dei rapporti tra persone entro la burocrazia che vede tutto come una relazione tra uffici e ruoli e non tra persone;

2. Un aumento del livello d’interiorizzazione delle procedure da parte dei membri che le assumono come valori positivi a prescindere dagli obiettivi;

3. Una diminuzione nello sforzo di ricerche alternative di azione rispetto a una situazione da risolvere.

Tutti questi fattori portano a una particolare rigidità di comportamento. Inoltre le norme che sono invocate da tutti, portano a incrementare un forte spirito di corpo poiché si ha il desiderio di avere obiettivi comuni e tutto questo porta a una tendenza dei membri a difendersi unitamente dalle pressioni esterne.

L’azione individuale, che s’ispira a un comportamento rigido e formale, è più difendibile. Questo porterà a delle difficoltà nei rapporti con l’utenza, cioè con quello che è definito il reale obiettivo da parte dell’organizzazione.

Il pericolo di contestazione da parte degli utenti fa sì che aumenti nei livelli organizzativi più bassi il bisogno di difendibilità delle azioni individuali e quindi di sicurezza e di rigidità.

Il modello di Gouldner (1954) di burocrazia, parte dalla stessa domanda di controllo e dall’uso di regole e impersonali, spiega il motivo per cui nelle organizzazioni burocratiche si formino livelli bassi di prestazione.

L’utilizzo di regole generali e impersonali diminuisce la visibilità dei rapporti di potere e quindi la tensione che si crea tra le persone del gruppo, favorendo ancor di più l’uso di norme generali e impersonali. Queste norme, con la comunicazione ai membri dei comportamenti che sono ritenuti inaccettabili per il vertice, tende a suggerire quelli che sono i comportamenti minimi accettabili.

Poiché si hanno bassi livelli d’interiorizzazione fra obiettivi dell’organizzazione ed elevata interiorizzazione di regole generali e impersonali si fa più marcata la distanza esistente fra obiettivi dell’organizzazione e risultati raggiunti, il che non può fare altro che aumentare il rigore nella supervisione. Tutto questo porta a un aumento in misura non volontaria della visibilità nei rapporti di potere e quindi reintroduce, nuovamente, tensione nei rapporti interpersonali. Quando questo ciclo si riproduce in maniera accentuata allora il livello di prestazione tende ad abbassarsi in nuova maniera.

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Il modello di Gouldner è specificato in maniera più dettagliata da Thomson (1961) il quale ha introdotto una forma di comportamento burocratico che scaturisce dall’uso di regole formali che potranno prodursi in maniera continua e più rigorosa. L’operatore per mettersi a riparo da possibili errori dovrà soltanto rispettare le regole. Quest’ultime diventano la giustificazione preventiva, lo schermo dietro al quale l’operatore si nasconde. I livelli superiori dipendono dai livelli operativi che garantiranno il raggiungimento degli obiettivi. Per proteggersi da questa dipendenza che viene a crearsi introducono nuove regole.

Il modello di Selznick (1949) tende a spiegare come all’interno di un’organizzazione burocratica esistano tante unità specializzate che sono frammentate tra di loro e che portino a una frantumazione di obiettivi e interessi.

Il vertice esegue determinate richieste di controllo (potere politico, direzione) che si possono tradurre in una maggiore delega di autorità su ambiti ristretti e specialistici, cioè in un accentramento di potere e responsabilità operativa in un numero abbastanza ristretto di problemi. Aumentano sia specializzazione sia esperienza che riguardano problemi particolari e, in questo caso, diminuisce la distanza tra gli obiettivi dell’organizzazione e i risultati perseguiti, tutto questo porta a incrementare il processo di specializzazione (delega).

A questo punto saranno le sottounità che tenderanno a formarsi come centri autonomi d’interesse che si affermano e sviluppano in maniera indipendente dal contributo dato ai risultati globali.

Tutto questo porterà a un aumento di distanza tra gli obiettivi dell’organizzazione e i risultati conseguiti, e questo farà in modo che ci sia un maggiore sviluppo della specializzazione e della delega (creazione di nuovi uffici).

Il modello di Selznick afferma che a prescindere che all’interno dell’organizzazione si raggiunga il successo o l’insuccesso, aumentano delega e specializzazione e quindi la frantumazione particolaristica dell’organizzazione.

Il modello di Selznick informa che gli esiti disfunzionali del processo di delega e di specializzazione si possono attenuare operando su due delle variabili indipendenti del modello: l’interiorizzazione degli obiettivi dell’organizzazione da parte dei membri e l’operatività degli obiettivi dell’organizzazione.

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Gli studi effettuati da Crozier (1963) e dai suoi collaboratori hanno avuto come argomento principale la Pubblica Amministrazione francese: quindi il modello che ne scaturisce è proprio quello del sistema francese.

Secondo Crozier la burocrazia è caratterizzata da: 1. Impersonalità delle regole;

2. Centralizzazione delle decisioni; 3. Isolamento delle categorie gerarchiche; 4. Sviluppo di poteri paralleli.

La paura di una decisione da parte del vertice ha portato i membri dell’organizzazione a chiedere sempre più precisi regolamenti: le decisioni che sono prese dai superiori trovano dei pesanti limiti nei comportamenti di difesa dei propri subordinati.

La stratificazione porta a queste conclusioni: lo strato è una modalità di rapporto fra individuo e organizzazione impersonale, con lo scopo di difendere l’autonomia di ognuno. Ogni strato controlla un tipo di azione, ignorando gli obiettivi generali dell’organizzazione. Lo strato è basato sul legame fra reclutamento, funzione e prospettive di carriera, rinforza l’impersonalità e l’incomunicabilità nell’organizzazione: i rapporti fra gli stati sono pessimi.

La seconda categoria utilizzata da Crozier è il potere, definita come quanto possa essere prevedibile il comportamento di un soggetto B da parte di A e, viceversa, l’incertezza di B sul comportamento di A: tanto maggiore sarà il grado d’incertezza che un attore controlla all’interno di un’organizzazione, tanto maggiore sarà la sua libertà di azione. Ma potere e impersonalità di stratificazione sono in contrasto tra di loro: l’autonomia è percepita dagli attori a partire dalle fonti d’incertezza lasciate dalla regolamentazione. Su queste “zone d’incertezza” si generano poteri paralleli a quelli formali: questa modalità di funzionamento porta a una rigidità crescente, che porta Crozier alla conclusione che l’organizzazione burocratica è incapace di correggersi in funzione dei propri errori. L’impermeabilità rispetto all’esterno rende difficile adattarsi per gli aggiustamenti successivi.

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