CAPITOLI SELEZIONATI CON CAMPIONAMENTO STATISTICO 70 : VERIFICHE DI REGOLARITÀ INTRINSECA (REGOLARITÀ

DELLE PROCEDURE) ED ESTRINSECA (LEGITTIMITÀ E REGOLARITÀ DELLE SINGOLE OPERAZIONI SOTTOSTANTI) 3.2.1 Premessa

Il controllo di regolarità delle procedure che portano alla formazione del rendiconto (regolarità intrinseca) si è indirizzato, nell'ambito di nove capitoli dell'entrata e di trentuno della spesa selezionati con campionamento statistico⁷¹, verso tematiche riguardanti la corretta applicazione di determinati istituti contabili previsti nella legge regionale di contabilità, la cui rilevanza è idonea a influire sulle rappresentazioni contabili di rendiconto.

Il controllo di legittimità sugli atti (regolarità estrinseca) si è riferito invece alla conformità della singola operazione, effettuata su ciascun capitolo selezionato, alle norme giuridiche che la disciplinano sotto il profilo sostanziale e procedurale.

Il controllo di regolarità (regolarità estrinseca) ha verificato infine una specifica conformità alle regole che governano gli aspetti contabili dell’operazione medesima: si tratta cioè della conformità

70 L’elenco dei capitoli direttamente interessati dai controlli di regolarità intrinseca ed estrinseca è contenuto nell’allegato 1 a questa relazione.

71 Ci si riferisce ai soli capitoli che nel 2014 hanno presentato movimentazioni rilevanti ai fini della DAS.

alle norme giuridiche e tecniche del procedimento contabile che disciplinano la trasposizione dell’operazione in un dato contabile. Come già esposto nella precedente parte metodologica, il controllo di regolarità delle procedure e il controllo di legittimità e regolarità effettuato sulle operazioni sottostanti il rendiconto sono stati svolti nell’ambito dei capitoli selezionati con il metodo del campionamento numerico. A sua volta il controllo di regolarità estrinseca ha interessato, nell’ambito di ciascuna popolazione individuata (per le entrate: crediti a residui, crediti in competenza⁷²; per le spese: impegni, pagamenti a residui, pagamenti in competenza), le operazioni dall’importo più elevato. Per quanto riguarda l’oggetto del controllo di regolarità estrinseca, è stata verificata la legittimità di tutti gli atti, qualora emanati dalla Regione, afferenti le singole operazioni, come sopra individuate, mentre, con riferimento agli atti di altri soggetti (Stato, Unione europea), ad accordi intersoggettivi (come accordi di programma quadro fra la Regione e lo Stato) o a conti di transito, l’esame si è indirizzato al riscontro della corrispondenza dei dati finanziari ivi esposti con i documenti contabili regionali.

L’attività istruttoria si è espressa attraverso l’elaborazione, per ogni capitolo selezionato, di singole schede per ciascuna operazione oggetto di controllo: crediti per le entrate, decreti d’impegno e titoli di spesa (mandati di pagamento, ordinativi secondari del funzionario delegato e ruoli di spesa fissa) per le spese.

3.2.2 Oggetto del controllo sulle entrate

Vengono in questa sede esposti i criteri seguiti per il controllo sui capitoli di entrata. Tra gli undici capitoli selezionati con il metodo del campionamento numerico, sono stati individuati, per essere sottoposti a controllo di regolarità intrinseca ed estrinseca, i nove capitoli⁷³ che hanno presentato, nel corso del 2014, movimentazioni rilevanti ai fini che qui interessano. Nell’ambito di ogni capitolo, distintamente per residui e competenza, è poi stata individuata l’operazione il cui importo sia risultato il più elevato.

Per tutte le operazioni così selezionate, il controllo di regolarità estrinseca in particolare è consistito nelle seguenti verifiche:

72 Il termine credito utilizzato nelle successive schede individua le operazioni afferenti un'entrata (secondo la numerazione attribuita dalla Regione nel conto accertamenti e riscossioni) e va tenuto distinto dal credito in senso giuridico. L'accertamento, come indicato nella documentazione regionale, corrisponde all'operazione di registrazione nella contabilità regionale del credito in senso giuridico.

73 Degli 11 capitoli complessivamente selezionati per l’entrata con il metodo del campionamento statistico, i capitoli 1403 e 1233 sono risultati privi di stanziamenti.

• esistenza, contenuto e pertinenza all’esercizio di riferimento dell’atto che costituisce il titolo giuridico dell’entrata (ad esempio contratto);

• conformità del credito al titolo giuridico;

• esistenza e pertinenza dell’iscrizione a capitolo dell’entrata, con eventuale istituzione del capitolo stesso;

• congruità della classificazione del capitolo d’entrata per titoli e categorie del bilancio;

• esistenza dei previsti presupposti per la permanenza del credito (ad esempio rispetto dei termini previsti per lo svolgimento di determinate attività);

• contenuto degli atti regionali di gestione, con eventuale accertamento di maggiori/minori entrate;

• esistenza di riscossioni in conto residui e/o in conto competenza, con contestuale verifica della corretta assegnazione al titolo del codice SIOPE;

• corrispondenza del contenuto del titolo di entrata (debitore, importo, esercizio finanziario di imputazione, data di riscossione) con i dati riportati nel conto accertamenti e riscossioni;

verifica nel riepilogo mensile di Tesoreria dell’avvenuta riscossione;

• correttezza dell'attribuzione dei codici di bilancio (per accertamenti e incassi) di cui all’articolo 19 bis del decreto legge 25 settembre 2009, n. 135 (allegato 1 della legge di conversione 20 novembre 2009, n. 166);

• osservanza delle disposizioni del capo V (articoli 36-39) della legge regionale di programmazione finanziaria e di contabilità in materia di gestione delle entrate (fasi dell’entrata, accertamento, riscossione e versamento, residui attivi).

La relazione si sviluppa nel prosieguo con una parte dedicata alle considerazioni generali di carattere sistematico relative alle entrate, che riassumono e anticipano le problematiche emerse dall'analisi dei singoli capitoli, rappresentata nella successiva parte afferente le schede, riportate in ordine di titolo e categoria.

3.2.3 Considerazioni sistematiche generali sulle entrate oggetto di controllo

La disamina dei capitoli di entrata ha evidenziato l’esistenza di problematiche connesse alla contabilizzazione nei pertinenti titoli di bilancio e alla gestione della fase dell’entrata, specie con riferimento ai presupposti dell’accertamento, che vengono prevalentemente ricondotti alla riscossione. È questo un argomento su cui negli anni più volte si è pronunciata la Sezione e che

costituisce il tema su cui meno incisive sono risultate le misure correttive adottate dall’Amministrazione. Va peraltro osservato che l’alterazione dell’attribuzione alla competenza dell’anno dipendente da una tendenziale coincidenza dell’accertamento con il momento della riscossione e la conseguente mancata contabilizzazione ed evidenza contabile di un credito giuridicamente esistente non risulta abbiano mai pregiudicato gli equilibri del bilancio regionale.

La problematica è peraltro destinata a comporsi a seguito dell’armonizzazione, i cui principi sono stati in parte anticipati dalla Regione a mezzo dell’articolo 13, comma 3, della legge regionale n.

6/2013 che ha integrato l'articolo 37 della legge regionale di contabilità n. 21/2007 stabilendo che

“l'Amministrazione iscrive il credito come competenza dell'anno finanziario in cui esso giunge a scadenza o, qualora dal titolo non si ricavi espressamente la data di scadenza, come competenza dell'anno finanziario in cui esso è sorto”. In questa fase temporale di transizione è peraltro possibile che in relazione alla gestione 2014 si configurino situazioni ibride e non coerenti con questo principio contabile.

Una emblematica situazione di questo genere si rinviene nella gestione di un credito di cui al capitolo 2273, in merito al quale il contraddittorio con l’Amministrazione ha confermato che l’accertamento dell’entrata non si è basato sulle risultanze del documento (comunicazione AIFA), ma è stato realizzato sulla base della riscossione e in misura corrispondente all’importo riscosso.

Un altro tema rilevante emerso dal controllo riguarda la contabilizzazione delle entrate dell’Unione europea o per cofinanziamento statale, di cui nella dichiarazione di affidabilità dell’anno scorso era stata registrata la diversità del regime a seconda che si trattasse di somme spettanti alla Regione per l’attuazione diretta di suoi programmi (che vengono contabilizzate tra le entrate effettive) o di somme che pervengono alla Regione per la sua veste di “regista” (ad es. Lead partner) di interventi realizzati in tutto o in parte da altri (che vengono contabilizzate tra le partite di giro). Nella dichiarazione di affidabilità del rendiconto 2013 era stato ricordato come la contabilizzazione in partita di giro richiede l’assenza di ogni scelta di carattere discrezionale nella gestione della risorsa, essendo fondata la regolarità di siffatta allocazione contabile sul mero adempimento di attività predeterminate, cosicché l’attività regionale si configura come attività vincolata nell’an, nel quantum e nel quomodo.

Quattro dei crediti esaminati (in relazione ad altrettanti capitoli di entrata) attengono, pur con profili affatto diversi, all’attuazione di progetti comunitari.

Il tema principale che emerge è la contabilizzazione delle operazioni in partita di giro, con riferimento ai capitoli 1408 e 1288. La questione assume particolare rilevanza nell’ottica della

prossima armonizzazione in relazione alla quale il principio afferente i servizi per conto terzi e le partite di giro esclude una siffatta natura per i finanziamenti comunitari, anche se destinati a essere spesi coinvolgendo altri enti, nei casi in cui non risultino predefiniti tempi, importi e destinatari dei necessari trasferimenti.

Con riguardo infine al capitolo 30 e al capitolo 1267 l’allocazione contabile dell’entrata al titolo IV corrisponde a un’iscrizione a spesa al titolo II pur a fronte di una non riconducibilità della spesa alla tipologia d’investimento, bensì a quella di spesa corrente.

Con particolare riferimento alla regolarità intrinseca, è emersa nei capitoli 1267, 30 e 1288 la tematica della conservazione dei residui attivi. Il comma 2 dell’articolo 39 della legge regionale 8 agosto 2007, n. 21, così recita: “Le somme da conservarsi in conto residui attivi … sono mantenute nelle scritture contabili fino a quando non vengano riconosciute di dubbia o difficile esazione ovvero assolutamente inesigibili”. La previsione legislativa presuppone quindi espressamente lo svolgimento da parte dell’Amministrazione di quell’attività di diligente attenzione per una corretta conservazione dei residui attivi che già in passato ha costituito oggetto del controllo esercitato dalla Sezione.

Alla luce delle risultanze del rendiconto 2014, il controllo ha verificato che per i capitoli in esame la conservazione dei residui attivi (per un totale di euro 1.032.401,60, provenienti dal 2009 e dal 2012) risulta effettivamente giustificata, in quanto sussistono i presupposti sostanziali dei crediti che appaiono di affidabile esigibilità.

3.2.4 Esiti del controllo sulle entrate

TITOLO II ENTRATE DERIVANTI DA TRASFERIMENTI DI PARTE CORRENTE DELLO