Programmazione e attuazione dei programmi: sviluppi di due fattispecie già oggetto di controllo (capitoli 3680 e 3704)

In occasione della dichiarazione di affidabilità del rendiconto 2012 la Sezione aveva, fra gli altri, sottoposto a controllo i capitoli della spesa 3680 (interventi per la realizzazione di infrastrutture immateriali, anche mediante conferimento di capitale a società aventi per finalità la promozione, la realizzazione e/o la gestione di infrastrutture immateriali, nonché ad altre società controllate dalla Regione) e 3704 (stipula con Rete Ferroviaria Italiana R.F.I. di un accordo quadro per individuare interventi urgenti di completamento e miglioramento della rete ferroviaria nel territorio della Regione Friuli Venezia Giulia – ricorso al mercato finanziario), gestiti dalla Direzione centrale infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale, lavori pubblici, università.

Chiarite e definite talune problematiche contabili che erano state intercettate, le criticità allora rilevate per entrambi i capitoli riguardavano soprattutto il piano dei rapporti tra la programmazione e l’attuazione dei programmi che si presentavano disallineate tra loro. I potenziali riflessi delle due attività sul bilancio regionale inducevano la Sezione a ritenere necessaria, in assenza di adeguate forme di controllo interno, un’attività ricorrente di monitoraggio, finalizzata a conoscere, anno per anno, lo stato di attuazione della progettazione e di realizzazione degli interventi. Inoltre la correlazione tra l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa e la legittimità della stessa consentiva di sviluppare il monitoraggio nell’ambito della dichiarazione di affidabilità, pur presentando le relative tematiche più immediati aspetti riconducibili alle logiche di un controllo sulla gestione, volto a misurare la proficuità delle scelte e dell’azione regionale. Per tali ragioni, ai fini della dichiarazione di affidabilità del rendiconto 2014, è stata richiesto all’Amministrazione regionale di comunicare, con riferimento al 31 dicembre 2014, gli sviluppi delle fattispecie rispetto a quanto precedentemente rilevato dalla Sezione. Di seguito si dà conto di quanto acquisito⁹⁶.

96 In data 2.3.2015 è pervenuta una nota della Direzione centrale finanze, che trasmette la documentazione elaborata dai Servizi competenti: per il cap. 3680, si tratta di una relazione del 27.2.2015 del Servizio infrastrutture di trasporto e comunicazione della Direzione centrale infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale, lavori pubblici, università, sulle attività svolte successivamente alla DAS del rendiconto 2012, nonché di un prospetto riepilogativo, riferito al 31.12.2014, in cui è evidenziata l’attività attualmente in corso sul programma regionale ERMES per lo sviluppo della banda larga sul territorio regionale, con evidenza, per ogni singolo intervento, degli importi impegnati, dello stato di avanzamento fisico e delle erogazioni finora effettuate. Per il cap. 3704, non presente nel bilancio 2014, in quanto i

Capitolo 3680 (attuazione del programma ERMES per lo sviluppo della banda larga) .

Richiamate le osservazioni svolte nelle precedenti dichiarazioni di affidabilità sulle problematiche emerse sull’argomento ora in esame⁹⁸, pare opportuno ricordare che in tali controlli era stato ritenuto meritevole di particolare attenzione il tema afferente la quantificazione dell’onere che gravava sulla Regione in ordine ai corrispettivi spettanti a RFI, i quali prevedevano una compensazione tra debiti certi e crediti incerti. Si trattava in particolare degli oneri dovuti a RFI spa per la posa longitudinale su sedime ferroviario, in applicazione della convenzione pos. n.

69/2007 stipulata fra la stessa RFI spa e la Regione. La fattispecie poteva essere foriera della teorica possibilità che si configurassero debiti fuori bilancio, tenendo anche conto del rapporto fra gli importi degli impegni già assunti e degli stanziamenti (che risultavano quasi coincidenti).

A questo proposito la nota istruttoria trasmessa dall’Amministrazione nell’ambito dell’odierno controllo si fa carico di evidenziare, oltre al richiesto quadro riepilogativo dello stato di attuazione degli interventi, un riepilogo della situazione relativa ai tre decreti presi originariamente in considerazione dalla Sezione ⁹⁹ e afferenti l’integrazione della delegazione amministrativa intersoggettiva per la realizzazione della rete in fibra ottica regionale e affidata rispettivamente alla Comunità montana del Friuli occidentale per la tratta “Aviano–Pinzano”, e alla società in house INSIEL spa per le rimanenti due tratte (“Sacile–Aviano” e “Pinzano–Gemona”), specificando gli importi definitivi rimasti a carico dell’Amministrazione a seguito delle compensazioni operate.

Il prospetto riepilogativo afferente lo stato di attuazione finanziaria degli interventi che costituiscono la rete pubblica regionale in fibra ottica evidenzia invece un livello complessivo di impegni per gli interventi delegati alle comunità montane e a INSIEL spa di complessivi euro 115.826.948,95 di cui sono stati pagati euro 58.262.594,00.

A seguito di richiesta di ulteriori precisazioni formulata dalla Sezione in data 25 giugno 2015, sono stati forniti, con nota n. 18353 del 3 luglio 2015 della Direzione centrale infrastrutture, mobilità,

residui perenti, non reclamati, sono conservati nel conto del patrimonio, si tratta di informazioni di aggiornamento, fornite il 27.2.2015 dal Servizio mobilità della stessa Direzione centrale.

97 Va segnalato, a proposito del cap. 3680, che la relazione di verifica allegata al rendiconto 2014 attesta che “è proseguita l’attività di completamento del programma ERMES – Excellent Regione in a Multimedia European Society – per lo sviluppo della banda larga da parte della società Insiel che, come indicato dalla delib. n. 697/2014, dovrà completare entro il 2015 il collegamento delle sedi comunali, delle reti di accesso alle zone industriali e delle MAN – Metropolitan Area Network – a Trieste, Udine, Pordenone e Gorizia”.

98 Cfr DAS 2012, pag. 130 e segg., e DAS 2013, pag. 45.

99 I 3 decreti sono i seguenti: 1. decr. n. 3277 INF-TLC del 20.6.2012 per € 339.524,42 (tratta “Aviano–Pinzano”); 2.

decr. n. 5189 INF-TLC del 15.11.2012 per € 190.000,00 (tratta “Sacile–Aviano”); 3. decr. n. 5504 INF-TLC del 30.11.2012 per € 300.475,67 (tratta “Pinzano–Gemona”).

pianificazione territoriale e lavori pubblici, i dati di sintesi, che si riportano di seguito, concernenti lo stato di attuazione degli interventi in relazione all’oggetto complessivo del programma, che evidenziano i progressi dell’ultimo periodo.

STATO DI ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA ERMES AL 31.12.2014

Backbone (dorsali) Numero Km di infrastrutture

Interventi previsti dal programma 33 1679

Interventi collaudati 18

Interventi in fase di avanzata realizzazione 9

Interventi aggiudicati 4

Interventi in aggiudicazione 2

Interventi con bando di gara in pubblicazione

Rete di accesso in zona industriale

Interventi previsti dal programma 6 695

Interventi collaudati 2

Interventi in fase di avanzata realizzazione 2

Interventi aggiudicati

Interventi in aggiudicazione

Interventi con bando di gara in pubblicazione 2

Reti metropolitane

Interventi previsti dal programma 4 100

Interventi in progettazione Interventi collaudati

Interventi in fase di avanzata realizzazione

Interventi aggiudicati 3

Interventi in aggiudicazione 1

Interventi con bando di gara in pubblicazione

Reti di accesso di nuova generazione NGAN (Next Generation Access Network) – banda ultralarga

Interventi previsti dal programma 1 9

Interventi in progettazione 1

La Direzione centrale ha inoltre precisato che, a seguito del disimpegno di alcuni ribassi di gara avvenuti nel corso del 2013, relativamente a interventi di cablatura delle zone industriali finanziati dal POR FESR, le risorse finanziarie complessivamente impiegate sul programma ERMES sono passate da euro 126.532.421,46 a euro 122.297.910,99, come indicato nella delibera di Giunta regionale n. 2217/2014.

Capitolo 3704

L’odierno approfondimento trae origine da precedenti attività di controllo esercitate dalla Sezione sul capitolo 3704 su cui sono allocate risorse afferenti la stipula con Rete Ferroviaria Italiana R.F.I. di un accordo quadro per individuare interventi urgenti di completamento e miglioramento della rete ferroviaria nel territorio della Regione Friuli Venezia Giulia.

La genesi della fattispecie che ora ci occupa è riconducibile all’articolo 6, comma 87, della legge regionale 25 gennaio 2002, n. 3, che ha autorizzato l’Amministrazione regionale a stipulare con Rete Ferroviaria Italiana un accordo quadro al fine di individuare interventi urgenti di completamento e miglioramento della rete ferroviaria nel territorio del Friuli Venezia Giulia, tesi comunque alla realizzazione di opere infrastrutturali trasportistiche a lungo termine o connesse al Corridoio 5, con l’individuazione di una partecipazione finanziaria regionale.

Partendo da alcuni riscontri di carattere contabile e finanziario, la dichiarazione di affidabilità del 2012 ha svolto alcuni approfondimenti sui motivi del ritardo che caratterizzava la complessiva attuazione del programma, contestualizzando la singola operazione esaminata nel più ampio panorama degli impegni assunti dalla Regione con l’accordo quadro del 12 dicembre 2003 e tenendo conto delle vicende intervenute successivamente al suo perfezionamento, ivi comprese le importanti maggiorazioni di costo segnalate da RFI.

Al riguardo, l’allora Direzione centrale infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale e lavori pubblici, nel precisare che le progettazioni oggetto dell’accordo quadro attenevano a entrambi i corridoi europei che coinvolgono il territorio regionale e cioè sia il Corridoio Adriatico–Baltico lungo la direttrice sud-nord sia il Corridoio 5 (ora Corridoio mediterraneo) lungo la direttrice est-ovest, aveva ascritto il ritardo della progettazione e, conseguentemente, dell’utilizzo delle risorse

“da un lato alla complessità e alla strategicità delle progettazioni contenute nell’accordo quadro e, dall’altro, a una delicata interlocuzione sia tra Regione e RFI che tra queste e gli Enti locali coinvolti in quanto attraversati dai nuovi tracciati ferroviari progettati.”

La Sezione, pur tenendo conto dei forti condizionamenti esterni allo svolgimento delle progettazioni in conformità ai termini previsti, aveva richiamato l’attenzione da un lato sul necessario rispetto della tempistica della progettazione rimessa a RFI spa e dall’altro su una piena cognizione del rapporto tra le risorse necessarie e quelle disponibili per il completamento dell’intero programma previsto dall’accordo quadro. Solo al tempestivo completamento di tutte le attività previste dall’accordo quadro poteva infatti essere associata la proficuità dell’utilizzo delle risorse pubbliche assegnate.

Nell’ambito della dichiarazione di affidabilità del rendiconto 2013 è stato successivamente rilevato che la Giunta regionale con delibera n. 308 del 21 febbraio 2014 aveva approvato le priorità infrastrutturali strategiche da inserire nella nuova intesa generale quadro con il Governo, fra cui le infrastrutture ferroviarie.

I dati e le informazioni acquisite ai fini dell’odierno controllo si inseriscono quindi in un quadro complessivo che evidenzia obiettive difficoltà di attuazione del programma che fa capo all’accordo quadro del 12 dicembre 2003, in relazione alle quali l’Amministrazione offre ora un chiaro inquadramento sistematico, con una evidenza specifica dello stato di avanzamento delle progettazioni di ogni singolo intervento e con valutazioni prognostiche circa le possibilità di utilizzo delle assegnazioni finanziarie che residueranno¹⁰⁰.

Deve al riguardo essere ricordato che, in relazione alla revisione attuata sulle proprie strategie di sviluppo trasportistico, con delibera n. 1920 del 17 ottobre 2013 la Giunta regionale aveva individuato come obiettivi prioritari nell’ambito delle attività previste dall’accordo quadro:

1. la realizzazione delle interconnessioni in località Bivio San Polo,

2. la creazione della nuova fermata ferroviaria inserita nel polo intermodale di Ronchi dei Legionari,

3. le interconnessioni in località Bivio di Aurisina,

4. il raddoppio della tratta Udine-Palmanova e conseguente sistemazione del nodo di Udine.

Con riferimento a siffatti obiettivi prioritari, sono in fase di avanzata definizione le intese tra Regione e RFI finalizzate a utilizzare parte dello stanziamento complessivo dell’A.Q., attualmente non utilizzato, a interventi prioritari quali il finanziamento di opere correlate alla nuova fermata di Ronchi Aeroporto e una fase funzionale di sistemazione del nodo di Udine, che presentano un

100 I dati e le informazioni che verranno di seguito esposti sono tratti dalla nota della Direzione centrale infrastrutture del 27.2.2015 acquisita a seguito della richiesta istruttoria della Sezione.

maggiore grado di maturità progettuale e/o realizzativa, e che sono presenti tra le opere prioritarie previste dalla delibera n. 1920/2013.

Più in generale lo stato di avanzamento delle progettazioni di ognuna delle 4 categorie di interventi in cui si articola l’oggetto dell’accordo quadro finanziato dai 4,1 milioni di euro previsti dall’articolo 3.2. può riassumersi, sulla base di quanto precisato dall’Amministrazione, nei seguenti termini:

1 a) tratta Palmanova (raccordi) –Udine: raddoppio sede (costo progettazione preliminare euro 500.000,00):

1 b) sistemazione del nodo di Udine (costo PP euro 750.000) e una previsione di spesa complessiva di 1,25 milioni: Lo studio di fattibilità relativo agli interventi di raddoppio della tratta Palmanova-Udine e di sistemazione del nodo di Udine è stato consegnato da RFI alla Regione Friuli Venezia Giulia alla fine del 2013, e la Regione nel giugno 2014 ne ha condiviso i contenuti, autorizzando l’avvio delle successive fasi progettuali.

In relazione a questa situazione va precisato che:

- per la tratta Palmanova (raccordi) –Udine: raddoppio sede. In relazione a tale condivisione, nel dicembre 2014 RFI ha affidato a Italferr (società di ingegneria del gruppo FS) la progettazione preliminare del raddoppio tra Palmanova e B. Cargnacco (UD), con previsione di completamento delle progettazioni per gli inizi del 2016;

- per la sistemazione del nodo di Udine: le attività di progettazione preliminare relative alla sistemazione del nodo di Udine sono state avviate alla fine del 2014 da parte della struttura operativa ingegneria e tecnologie RFI di Trieste, e sono in fase di completamento le attività propedeutiche di rilievo e georefenziazione dell’impiantistica esistente.

2) Palmanova (raccordi) -Ronchi Aeroporto della tratta AV/AC Portogruaro–Ronchi dei Legionari: previsione di spesa euro 852.904,29. Relativamente alle progettazioni è disponibile un ulteriore finanziamento, integrativo rispetto a quello individuato dall'articolo 6, comma 87, della legge regionale n. 3/2002, previsto dalla convenzione quadro del 27 dicembre 1999 tra Regione Friuli Venezia Giulia, Comune di Trieste e FS spa, che eleva a 2,2 milioni l'importo complessivamente disponibile per tali progettazioni. Nel settembre 2004 RFI ha affidato a Italferr la progettazione preliminare della tratta AV/AC Portogruaro-Ronchi dei Legionari, la cui stesura è stata completata nel 2006, e trasmessa all’Amministrazione per le valutazioni di competenza, preliminari all'avvio dell'iter approvativo CIPE. In relazione al dissenso manifestato da alcuni Comuni interessati dal tracciato AV/AC, in accordo con la Regione Friuli

Venezia Giulia è stato deciso di rinviare l'iter procedurale CIPE alla definizione di nuove soluzioni di tracciato, compatibili con le esigenze espresse dai Comuni. Le nuove soluzioni di tracciato, individuate e condivise con gli Enti locali mediante il c.d. "accordo Sonego" del 2008, hanno permesso a RFI di avviare nel dicembre 2010 l'iter approvativo CIPE del nuovo progetto preliminare della tratta Portogruaro-Ronchi dei Legionari, rielaborato dal progettista Italferr sulla scorta di un nuovo incarico in tal senso conferito da RFI. In relazione alla procedura di VIA avviata per il PP 2010, e a seguito di un nuovo forte dissenso del territorio, con la delibera n. 1920 del 17 ottobre 2013 la Regione ha stabilito di procedere allo sviluppo di nuove soluzioni progettuali di tracciato (in affiancamento rispetto alla linea esistente nella tratta Fiume Tagliamento-Cervignano), individuando nel contempo il nuovo piano prioritario delle realizzazioni, comprendenti tra l’altro le interconnessioni in località Bivio San Polo e la nuova fermata ferroviaria inclusa nel polo intermodale di Ronchi dei Legionari di cui sopra si è detto.

3) Altre opere ferroviarie in territorio regionale: previsione di spesa euro 1.997.095,71. In relazione ai contenuti della deliberazione n. 1920/2013, la Regione – in accordo con RFI – sta ridefinendo un piano di parziale modifica delle assegnazioni di cui all’accordo quadro del 12 dicembre 2003, attualmente immobilizzate e/o non utilizzate. In tale ottica è in corso di stipula tra RFI e Regione un atto aggiuntivo al suddetto accordo quadro, che preveda l’utilizzo di una quota complessiva di circa 1,9 milioni, da destinare alle opere di completamento della nuova fermata ferroviaria di Ronchi Aeroporto e alla rifunzionalizzazione del nodo di Udine. Detti interventi rientrano nel piano prioritario infrastrutturale regionale di cui alla predetta delibera n.

1920/2013, e hanno già acquisito il benestare necessario al proseguimento della fase progettuale e/o realizzativa.

4) Progetto preliminare AV/AC Ronchi dei Legionari-Trieste. L'articolo 3 dell'accordo quadro del 12 dicembre 2003 individua un costo di 4,4 milioni relazionato alle progettazioni della tratta AV/AC Ronchi dei Legionari–Trieste, incluso il bypass Gorizia–Sagrado–Ronchi, e prevede un finanziamento regionale di 1,7 milioni. Alla data di sottoscrizione dell'intesa RFI aveva già predisposto la progettazione preliminare della tratta AV/AC Ronchi–Trieste, incluso il bypass Gorizia–Sagrado–Ronchi Aeroporto, provvedendo ad avviare l'istruttoria approvativa CIPE in forza del parere complessivamente favorevole espresso dalla Regione Friuli Venezia Giulia (delibera di Giunta regionale n. 3949 del 5 dicembre 2003). A causa della successiva opposizione di alcuni Enti locali, e di rilievi sostanziali espressi dal Ministero dell’ambiente, i cui membri

della Commissione VIA avevano espresso parere negativo al progetto preliminare nel marzo 2005, la procedura di approvazione CIPE non è stata portata a completamento. Nel dicembre 2010 RFI ha completato la modifica del progetto preliminare 2003, e avviata una nuova procedura di VIA, finalizzata all’approvazione del CIPE. Nella fase di valutazione con il territorio del progetto preliminare 2010 della tratta AV/AC Ronchi dei Legionari–Trieste, sono emerse in ambito regionale nuove negative valutazioni, riferibili principalmente alla localizzazione del tracciato e al contesto ambientale, che stanno procrastinando i tempi di emissione del parere della Commissione VIA, e la conseguente delibera approvativa CIPE. Le progettazioni (progetto preliminare e progetto definitivo) della tratta AV/AC Ronchi dei Legionari–Trieste beneficiano di un cofinanziamento da parte della UE, individuato dalla decisione C (2008) 7731.

La Sezione prende atto delle difficoltà che ancora permangono nell’attuazione del programma afferente il completamento e il miglioramento della rete ferroviaria regionale, che ha preso avvio in sede amministrativa già nel 2002. Prende atto altresì che, nell’ambito della revisione attuata dalla Regione delle proprie strategie di sviluppo trasportistico, con delibera n. 1920/2013, la Giunta regionale ha individuato specifici obiettivi prioritari nell’ambito delle attività previste dall’accordo quadro.

Osservazioni conclusive

La Sezione prende atto delle ampie precisazioni fornite dalla competente Direzione centrale sullo stato di avanzamento dei due programmi di rilevanza strategica per gli interessi regionali. Osserva comunque che il controllo strategico e gestionale dovrebbero essere in grado di monitorare lo sviluppo dei due importanti programmi e di individuare tempestivamente l’esistenza di eventuali (ulteriori) impedimenti alla loro definizione e/o la necessità di eventuali correzioni di rotta.

Definite e chiarite le problematiche contabili emergenti dai precedenti controlli DAS, la Sezione intende occuparsi dei programmi suddetti nell’ambito di un controllo sulla gestione o, più probabilmente, nell’ambito delle valutazioni che le competono sul funzionamento dei controlli interni.

3.3.3 Percorso di avvicinamento della contabilità regionale ai principi