Considerazioni sistematiche generali sulle spese oggetto di controllo

Prima di procedere all’esposizione degli esiti dei controlli di regolarità estrinseca e intrinseca, la Sezione ritiene di evidenziare, con riferimento alle scritture trasmesse dal Tesoriere regionale (Unicredit Banca di Trieste), un errore nell’esposizione dei dati contenuti negli elenchi riassuntivi relativi alle contabilità dei titoli estinti nell’anno 2014, che ha determinato risultanze

incongruenti . In particolare, nel corso delle verifiche effettuate nell’ambito dei capitoli di spesa selezionati, è risultato che tutti i pagamenti, secondo gli elenchi riassuntivi della Tesoreria trasmessi con nota del 10 aprile 2015, erano stati imputati a capitoli diversi da quelli indicati nei documenti e nelle scritture contabili della Regione.

A seguito di richiesta istruttoria sul punto inviata da questa Sezione il 27 aprile 2015, la Tesoreria regionale, con nota del 30 aprile 2015, ha comunicato che il precedente invio conteneva un errore nell’estrazione dei dati, successivamente corretto al fine di elaborare nuovi elenchi riassuntivi della contabilità del 2014. In merito la Direzione centrale finanze, in occasione della riunione di data 11 maggio 2015, ha assicurato che l’attività della Tesoreria, attraverso un flusso informatico quotidiano e una reportistica periodica, viene costantemente monitorata e non ha registrato scompensi. Nel caso specifico, si era verificato un errore in un foglio excel che si è ripercosso negli elenchi riassuntivi elaborati per la Corte dei conti.

Risulta quindi che anche in questa occasione l’errore presente nella documentazione proveniente dal Tesoriere attiene esclusivamente al rapporto con questa Sezione di controllo e non al fondamentale rapporto di Tesoreria intercorrente con l’Amministrazione. Si è trattato quindi di un errore attinente alla mera rielaborazione di dati, dal quale può desumersi solo una ripetuta disattenzione del Tesoriere nei confronti dell’organo di controllo, da cui sono conseguiti inutili appesantimenti dell’attività istruttoria.

Tutto ciò esposto, i pagamenti oggetto di controllo, di cui alle successive schede, sono stati positivamente riscontrati nei nuovi riepiloghi mensili di Tesoreria.

Si dà altresì conto in questa sede di una irregolarità formale riguardante le variazioni del bilancio 2014 che è stata rilevata nel controllo propedeutico alla parificazione del rendiconto e che è stata tempestivamente sanata dall’Amministrazione.

Nell’ambito delle analisi volte alla parificazione del rendiconto regionale, la Sezione effettua uno specifico approfondimento sui saldi di competenza di parte corrente e di parte capitale e, in tale contesto, risulta rilevante, tra l’altro, determinare la quota parte dell’avanzo applicata a ciascuna di dette parti del bilancio.

82 Già in passato (DAS 2012) la Sezione aveva riscontrato che gli elenchi riassuntivi erano errati in ragione di un’inversione fra residui e competenza nell’imputazione dei titoli di spesa, che, a seguito di approfondimento istruttorio, era stata corretta attraverso l’elaborazione da parte della Tesoreria di nuovi elenchi (delib. n. 44/2013, pag.

336, nota n. 164).

A quest’ultimo fine la Sezione si avvale dei prospetti allegati alla relazione al rendiconto che, riepilogando le variazioni apportate al bilancio sia in base al titolo di entrata/spesa sia in base alla natura della variazione, consentono di calcolare l’importo dell’avanzo definitivamente applicato in relazione a ciascun “saldo”, mediante sommatoria del dato iniziale (risultante da specifico allegato del bilancio) con quello delle variazioni effettuate in corso d’anno.

Con specifico riferimento all’analisi svolta sul rendiconto 2014 sono emerse delle incongruenze in riferimento alle variazioni inerenti l’avanzo applicato. In particolare si è rilevato che i dati dell’avanzo applicato al finanziamento dei titoli I e II della spesa, riportati in due distinti prospetti (prospetto “variazioni per titoli” e prospetto “variazioni per natura provvedimento”) della relazione al rendiconto generale della Regione 2014, approvata con deliberazione di Giunta regionale n. 1017 del 29 maggio 2015, differivano per un importo di 300 mila euro, come risulta dalla tabella che segue.

Prospetto variazioni "per titoli" Prospetto variazioni "per natura provvedimento"

Differenza

variazioni spese titolo I 474.400.251,35 474.700.251,35 -300.000,00

variazioni spese titolo II 176.594.833,35 176.294.833,35 300.000,00

Inoltre il totale dell’avanzo 2013 applicato al bilancio 2014, calcolato mediante sommatoria di quello applicato in sede di bilancio inziale e di quello applicato con variazioni in corso d’anno (euro 848.984.963,97), risultava di importo superiore (per 50 mila euro) a quello effettivamente determinato a rendiconto 2013 (euro 848.934.963,97).

A seguito di richiesta istruttoria, l’Amministrazione ha confermato l’esistenza delle incongruenze, precisando che quella di 50 mila euro era stata causata da un’impropria codifica della movimentazione di uno storno tra capitoli di spesa, mentre quella di 300 mila euro era insorta per un disguido nel caricamento nell’applicativo delle proposte di deliberazione giuntale dei documenti da sottoporre all’approvazione dell’organo esecutivo.

Con deliberazione di Giunta regionale n. 1160 del 19 giugno 2015 l’Amministrazione ha provveduto a sostituire, con un nuovo documento opportunamente rettificato, l’allegato sub 2) (relazione al rendiconto 2014) della delibera di Giunta regionale n. 1017 del 29 maggio 2015.

Esiti dei controlli di regolarità estrinseca e intrinseca

Nel rimandare alle schede per quanto riguarda le considerazioni di dettaglio in merito ai singoli aspetti sostanziali, si formulano di seguito alcune considerazioni di carattere sistematico relative alle prime misure adottate dall’Amministrazione regionale in attesa della definitiva armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, misure intercettate in occasione del controllo di regolarità estrinseca sui capitoli selezionati.

A. Eliminazione dell’istituto della competenza derivata ⁸³ : per avviare l’adeguamento all’ordinamento contabile delineato dal decreto legislativo n. 118/2011, la legge regionale finanziaria 2015 n. 27 del 30 dicembre 2014 ha introdotto modifiche alla legge regionale di programmazione finanziaria e di contabilità n. 21/2007.

In particolare, i commi 3 e 7 dell’articolo 13 della citata legge finanziaria introducono, dal 31 dicembre 2014, un nuovo regime agli stanziamenti di spesa non impegnati (con riferimento agli

83 Si riporta integralmente un appunto sull’argomento, elaborato dalla Direzione centrale finanze il 16.2.2015, in ordine all’applicazione dell’art. 13, commi 3 e 7, della l.reg. n. 27/2014, che ha modificato gli articoli 31 e 66 della l.reg. n.

21/2007. “Alla luce dei principi introdotti dall’art. 42 del d.lgs. n. 118/2011 e s.m.i. è possibile delineare un processo di gestione e utilizzo dell’avanzo secondo i seguenti parametri:

• Distinzione dell’avanzo in 4 quote, che, in ordine decrescente di vincolo, sono:

a) Quote vincolate, aventi origine in un vincolo di legge statale, o in mutui accertati e destinati a finanziare spesa di investimento, o in trasferimenti erogati all’ente per una specifica destinazione;

b) Quote accantonate, aventi origine in un accantonamento effettuato in esercizi precedenti;

c) Quote destinate agli investimenti, aventi origine nell’accertamento di entrate in conto capitale non impegnate;

d) Quote libere.

• Verifica e quantificazione dell’avanzo in tre tempi:

1) Al momento del bilancio di previsione (avanzo presunto) – a seguito della stima, è possibile applicare solo il vincolato;

2) Al momento del preconsuntivo del 31 gennaio – a seguito del preconsuntivo, è possibile applicare avanzo vincolato e accantonato;

3) Al momento del rendiconto: determinazione definitiva dell’avanzo e applicazione di tutte le quote.

Nell’ordinamento regionale, dal 1.1.2015, le quote degli stanziamenti di spesa non impegnati entro la chiusura dell’esercizio finanziario 2014 costituiscono economia di bilancio. La nuova disciplina prevista ai commi 3 e 7 dell’art. 13 della l.reg.

30.12.2014, n. 27 (disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale - legge finanziaria 2015), nel superare l’istituto della competenza derivata, prevede, in alcuni casi, la possibilità di iscrivere le somme non impegnate, quali quote vincolate dell’avanzo di amministrazione. Tale operazione è consentita, anche prima dell’approvazione del rendiconto, se autorizzata dalla Giunta regionale. Con delib. n. 54 del 16.1.2015, la Giunta regionale ha dato atto che la consistenza dell’avanzo di amministrazione presunto consente l’iscrizione delle quote accantonate e vincolate di cui agli articoli 31 e 66 della l.reg. 8.8.2007, n. 21, così come integrati e modificati dall’art. 13, commi 3 e 7, della l.reg. n. 27/2014. A fine esercizio 2014, come di consueto, alle Direzioni centrali è stato chiesto di comunicare la proposta di destinazione delle somme non utilizzate al 31.12.2014 relativamente a: capitoli di assegnazioni statali e comunitarie a destinazione vincolata; capitoli sui quali insistono le reiscrizioni di avanzo derivante da economie di fondi vincolati di anni precedenti; capitoli inerenti i fondi per la ricostruzione. In esito alle comunicazioni pervenute, si è provveduto, previa verifica del pareggio di bilancio tra i capitoli di entrata e spesa interessati, a disporre variazioni del programma operativo di gestione finalizzate a iscrivere in competenza dell’esercizio 2015 gli avanzi vincolati dei capitoli sopra indicati. La stampa del tabulato “Intenzione di trasferimento” (INT) riporta ancora distintamente le colonne “somme da trasferire” ed “economie di bilancio”. Per ottenere il totale delle economie effettive gli importi delle due colonne devono essere sommati. La colonna “somme da trasferire”

relativamente alle tipologie di capitoli sopra indicati evidenzierà - al termine delle operazioni di chiusura - l’iscrizione effettuata in competenza 2015 come avanzo vincolato.”

articoli 31 e 66 della legge regionale di programmazione finanziaria e di contabilità), con l’eliminazione dell’istituto della competenza derivata in favore di un utilizzo puntuale dell’avanzo vincolato.

Si tratta dell’applicazione nell’ordinamento regionale dei principi introdotti dall’articolo 42 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, coordinato con il decreto legislativo 10 agosto 2014, n.

126, relativo al risultato di amministrazione, secondo il quale “le quote del risultato di amministrazione presunto dell’esercizio precedente costituite da accantonamenti risultanti dall’ultimo consuntivo approvato o derivanti da fondi vincolati possono essere immediatamente utilizzate per le finalità cui sono destinate, attraverso l’iscrizione di tali risorse, come posta a sé stante dell’entrata, del primo esercizio del bilancio di previsione o con provvedimento di variazione al bilancio” (comma 8).

Il successivo comma 9 del citato articolo 42 prevede che, “se il bilancio di previsione impiega quote vincolate del risultato di amministrazione presunto ai sensi del comma 8, entro il 31 gennaio la Giunta verifica l’importo delle quote vincolate del risultato di amministrazione dell’anno precedente sulla base di un preconsuntivo relativo alle entrate e alle spese vincolate e approva l’aggiornamento dell’allegato al bilancio di previsione [prospetto esplicativo del presunto risultato di amministrazione]”. La tematica è emersa con riferimento ai capitoli 2335, 2090, 5958 e 4087⁸⁴, relativamente ai quali, secondo la previgente disciplina regionale, le quote stanziate non impegnate avrebbero potuto essere ulteriormente trasferite alla competenza derivata dell’esercizio successivo, in quanto derivanti da assegnazioni statali ovvero in quanto fondi regionali vincolati per cofinanziamento di programmi comunitari. Sulla base della novità legislativa introdotta, e alla luce della deliberazione della Giunta regionale 16 gennaio 2015, n. 54, che autorizza l’iscrizione delle quote accantonate e vincolate previa determinazione a preconsuntivo dell’avanzo di amministrazione presunto per l’esercizio 2014, le somme non impegnate relativamente ai capitoli citati sono state iscritte in competenza 2015 come avanzo vincolato. Nelle schede riferite ai singoli capitoli è indicata la procedura seguita per l’iscrizione a bilancio delle suddette somme.

B. Riallineamento delle imputazioni contabili delle quote dei contributi pluriennali rispetto alle date di effettiva scadenza dei ruoli di spesa: si tratta di una novità introdotta dall’articolo 13, comma 2, della legge regionale n. 15/2014, in previsione dell’applicazione della riforma dell’armonizzazione dei bilanci, che concretizza nell’attuale sistema contabile regionale il principio della competenza finanziaria, di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, coordinato con il

84 La stessa tematica è stata intercettata anche con riferimento ai capp. 4461 e 4064 della spesa, correlati, rispettivamente, ai capitoli dell’entrata 2273 e 1288, selezionati con campionamento ai fini del controllo.

decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, secondo il quale “il principio della competenza finanziaria costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni). … L’impegno costituisce la fase della spesa con la quale viene registrata nelle scritture contabili la spesa conseguente a un’obbligazione giuridicamente perfezionata e relativa a un pagamento da effettuare, con imputazione all’esercizio finanziario in cui l’obbligazione passiva viene a scadenza.”

La tematica è emersa con riferimento ai capitoli 3434 e 6132, sui quali è attualmente in corso il pagamento di ruoli di spesa fissa secondo le annualità previste dai limiti d’impegno autorizzati con la legge istitutiva (rispettivamente articolo 4, comma 65, della legge regionale 26 gennaio 2004, n.

1, e articolo 7, comma 83, della legge regionale 25 gennaio 2002, n. 3). Sulla base della citata disposizione di cui alla legge regionale n. 15/2014, sono stati adottati, nel corso del 2014, con riferimento ai capitoli indicati, decreti di variazione con disimpegno delle quote ancora da pagare e imputazione delle stesse alle annualità sulla base delle relative scadenze.

C. Formazione di residui passivi da competenza

L'articolo 51 bis della legge regionale n. 21/2007 così dispone: "Al fine di perseguire l'accelerazione dei procedimenti di spesa e di contenere la formazione dei residui passivi, la Giunta regionale provvede:

a) ... b) a emanare direttive alle strutture regionali per accelerare il completamento delle procedure di spesa; c) ...".

L'aspetto analizzato in questa sede concerne l'attuazione da parte dell’Amministrazione regionale dei principi di gestione contabile tesi a contenere la formazione di residui passivi. Nel corso della disamina sono emerse due situazioni meritevoli di attenzione, relative ai capitoli 2090 e 3240. Il capitolo 2090 presenta nel 2014 impegni su competenza derivata che non sono stati seguiti da liquidazioni, con formazione pertanto di residui da competenza alla chiusura d'esercizio per euro 5.218.740,00. Con i nove decreti d'impegno adottati nel 2014, di cui uno sottoposto a controllo, si è provveduto a concedere contributi per opere pubbliche e servizi sociali nei Comuni e nelle Province maggiormente gravati da servitù militari, rimandando l’erogazione di quanto impegnato alle modalità indicate dalla legge regionale n. 14/2002 (articolo 7, comma 8: “Le pubbliche Amministrazioni sono autorizzate a disporre l'erogazione del finanziamento o del contributo, non appena il lavoro, oggetto di incentivi finanziari, viene inserito nell'elenco annuale dell'ente beneficiario”;

articolo 57, comma 1 : “Fatte salve particolari disposizioni di settore, il finanziamento concesso ai soggetti indicati all'articolo 3, commi 1 e 2 [Amministrazioni aggiudicatrici, loro consorzi di diritto pubblico, organismi di diritto pubblico, enti pubblici economici], è erogato come segue: a) nel caso di

concessione del finanziamento in conto capitale o di anticipazione finanziaria, il finanziamento viene erogato, previa richiesta, sulla base della progressione della spesa, in relazione alle obbligazioni giuridiche assunte, certificate dal responsabile del procedimento dell'ente beneficiario per le seguenti fattispecie: 1) …; 2) lavori per importi non inferiori al 30% del corrispettivo contrattuale iniziale e, in relazione al saldo, per l'importo residuo; b) …”). La mancata contestuale liquidazione e la conseguente formazione di residui passivi da competenza trovano pertanto adeguato riferimento e motivazione nel testo dei decreti d'impegno, che richiamano la normativa sui lavori pubblici.

Il capitolo 3240 presenta nel 2014 impegni su competenza derivata che non sono stati seguiti da liquidazioni, con formazione pertanto di residui da competenza alla chiusura d'esercizio per euro 30.660,00. Con il decreto d'impegno adottato nel 2014, sottoposto a controllo, si è provveduto a concedere un contributo a un’impresa di costruzioni per la realizzazione di alloggi di edilizia convenzionata, disponendo l’erogazione successiva del contributo medesimo in rate annuali costanti a favore degli acquirenti, come previsto dal regolamento approvato con decreto del Presidente della Regione n. 121 del 13 aprile 2004. La mancata contestuale liquidazione e la conseguente formazione di residui passivi da competenza trovano pertanto adeguato riferimento e motivazione nel testo del decreto d'impegno, adottato in conformità ai criteri di erogazione del contributo fissati dal regolamento di esecuzione.

D. Conservazione dei residui passivi

Il comma 3 dell’articolo 51 della legge regionale di programmazione finanziaria e di contabilità n.

21/2007 dispone: “Le somme impegnate possono essere conservate nel conto dei residui per non più di due o quattro anni successivi a quello cui l’impegno si riferisce a seconda che si tratti, rispettivamente, di spese correnti o di spese in conto capitale”. E il successivo comma 4 recita: “Sono conservate nel conto residui oltre il termine stabilito nel comma 3 le somme impegnate a carico dei capitoli relativi a limiti d’impegno, le somme impegnate relative a spese per rimborso di mutui e prestiti e per partite di giro, nonché le somme impegnate per il cui pagamento sia stato emesso un ruolo di spesa fissa limitatamente all'importo delle rate che non sono state pagate”. Un'ulteriore deroga ai termini ordinari è prevista (articolo 66, comma 3) per le somme impegnate a carico dei capitoli di spesa per la ricostruzione.

Alla luce delle risultanze dei riscontri effettuati, il controllo ha evidenziato che risultano sussistere i presupposti della conservazione in tutti i casi esaminati, in quanto la conservazione medesima è stata effettuata nell’ambito del regime ordinario di due anni per le spese correnti con riferimento ai capitoli 9390, 9434, 2412, 5958 e 9808, e di quattro anni per le spese in conto capitale con riferimento ai capitoli 7109, 9143, 2090, 3454,1321, 4422 e 3240, per complessivi euro 3.858.123,07.