CUMULATIVO E COLLETTIVO.
Il processo amministrativo è definito simultaneo per ragioni di connessione qualora vengano impugnati più provvedimenti connessi. È definito cumulativo cumulativo quando più soggetti impugnano lo stesso provvedimento. La connessione può essere originaria, nei casi in cui la riunione avvenga sin dall'inizio della controversia , oppure successiva, se l'unione si realizza nel corso di svolgimento di più cause separatamente promosse e può altresì essere oggettiva o soggettiva (art. 32 c.p.a. E art.li 297 e 298, c.p.c.).
Qualche problema è sorto riguardo alla individuazione del T.A.R. competente in caso di procedimenti connessi.
È stato chiarito che in caso di impugnazione di atti dell'autorità centrale ed atti emessi da organi periferici il Tribunale con sede Roma attrae per connessione, anche gli atti applicativi emessi da organi o enti periferici337: questo vale anche per la fase cautelare, essendo la competenza ora
inderogabile e non potendo il giudice pronunciarsi sull'istanza cautelare.
A tal fine non rileva la maggiore o minore importanza che l'impugnazione dell'atto dell'autorità centrale assume nell'economia generale del ricorso, trattandosi di questione che, attenendo al merito, non può essere delibata in sede di regolamento di competenza338.
Con un espresso disposto normativo il codice all'art. 13, co. III, dispone che qualora siano impugnati tali provvedimenti unitamente ad atti destinati ad avere efficacia in un determinato ambito territoriale, il ricorso resta in ogni caso attratto nella competenza del T.A.R. Lazio, nel caso in cui gli effetti degli atti impugnati non risultino limitati all'ambito territoriale339.
334 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. IV, dec. 6876/2007]. 335 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. IV, dec. 6876/2007].
336 V. CAIANIELLO, Manuale di diritto processuale amministrativo, 463. L'art. 59 del reg.proc., rinviava all'art. 129, c.p.c., il quale dispone che chi interviene in udienza non può portare armi o bastoni e deve stare a capo scoperto e in silenzio. L'art. 60 abr., disponeva invece che, per gravi motivi di ordine pubblico, il presidente potesse richiedere l'intervento della forza pubblica.
337 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. IV, 1957/1999; 429/1999; 1011/2008]. 338 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. IV, 683/2002; 6961/2009].
L'art. 32 del codice stabilisce che è possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto in materia di rito abbreviato.
Il Consiglio di Stato ha chiarito che nel processo amministrativo, il divieto di ricorso cumulativo on è assoluto ed è finalizzato ad evitare confusione tra controversie del tutto differenti o innescate da atti amministrativi promananti da autorità diverse e senza alcun collegamento tra loro340. Pertanto il
principio secondo cui il ricorso deve essere rivolto a pena d'inammissibilità contro un solo atto ovvero contro atti diversi, purché collegiali, va inteso senza formalismi, in termini di
ragionevolezza e di giustizia sostanziale, sicché risulta ammissibile il ricorso cumulativo quando sussistono oggettivi elementi di connessione tra diversi atti, ovvero quando le domande
cumulativamente avanzate si basino sugli stessi presupposti di fatto o di diritto341.
Inoltre non si ritiene corretto dichiarare inammissibile il ricorso nel suo complesso, dovendosi considerare ammissibile, quantomeno, l'azione alla quale il ricorrente risulta avere maggior interesse342. La tesi fa riferimento al principio della concentrazione processuale, più volte espresso
dal C.d.S.343.
Un'altra parte della giurisprudenza ritiene invece ammissibile il ricorso giurisdizionale che ha contestualmente avanzato due domande soggette a riti diversi344.
6,b) LE MISURE CAUTELARI NEI CASI DI RIUNIONE. RICORSI CONNESSI PROPOSTI SEPARATAMENTE. I MOTIVI AGGIUNTI.
L'art. 70 del codice prevede la possibilità del tribunale di disporre la riunione dei ricorsi connessi, sia su istanza di parte sia d'ufficio.
Innovativa è la previsione dell'art. 43, ultimo comma del codice, che impone al giudice di riunire i ricorsi qualora la domanda nuova di cui al primo comma, ossia connessa a quelle già proposte, sia stata proposta con ricorso separato davanti allo stesso giudice. Il codice codifica quella che era una prassi da tempo seguita dal giudice nelle ipotesi in cui, in mancanza di certezza sulla connessione dei provvedimenti impugnati, si proponevano contestualmente motivi aggiunti e ricorso autonomo e si inoltrava poi un'istanza con cui si chiedeva la riunione dei ricorsi345.
Nel caso della riunione di due ricorsi la proposizione della domanda cautelare potrebbe causare problemi di carattere interpretativo.
Se la riunione viene disposta prima della discussione e l'istanza cautelare è richiesta in entrambi i ricorsi non sussiste alcun problema in quanto la fase cautelare può esser trattata dopo la riunione dei ricorsi346.
Nell'ipotesi invece in cui la discussione sull'istanza cautelare sia già intervenuta in merito ad entrambi i ricorsi è possibile solo proporre appello: in tal caso la riunione viene disposta in quella sede.
Più complessa è la circostanza che si verifica qualora la sospensione del provvedimento sia richiesta solo per uno dei due ricorsi e successivamente i due ricorsi vengano riuniti.
Se la istanza di sospensiva è stata respinta questa non è più tecnicamente riproponibile, ma se invece la riunione interviene prima della discussione cautelare è possibile richiedere la sospensione in merito al provvedimento impugnato con l'altro ricorso che non la conteneva. È indispensabile infatti valutare il fumus dell'atto presupposto o di quello applicativo.
Se ancora la riunione interviene dopo la concessione della misura cautelare in uno dei due ricorsi è 340 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. IV, 5500/2006].
341 In Giurisprudenza: [C.d.S., 8251/2010; C.d.S., sez. V, sent. 29/12/2009]. 342 In Giurisprudenza: [C.d.S., 8251/2010].
343 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. V, sent. 5391/2011].
344 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. V, sent. 13/12/2015; C.d.S., sez. IV, 1018/2000]: È sempre possibile nelle stesso giudizio il cumulo di domande proposte in via principale o incidentale: se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario.
345 E. PICOZZA, Codice del processo amministrativo, 2010, Torino, 87. 346 In Giurisprudenza: [Ad. Plen., C.d.S., 19/2011].
consentito invece riproporre l'istanza cautelare per consentire al giudice la valutazione del fumus. La possibilità per l'amministrazione di correggere i propri atti, già peraltro ipotizzata da tempo in dottrina, ed applicata da una parte della giurisprudenza, ha trovato la sua consacrazione nella nuova configurazione impressa dalla legge 205/2000 all'istituto dei motivi aggiunti, che si ispira al diverso fine di garantire la concentrazione in unico giudizio di impugnazioni fra loro oggettivamente connesse347.
Come abbiamo visto il comune denominatore della riforma attuata dalla l. 205/2000 si rinveniva nell'esigenza di accelerazione del processo, che si sostanziava nella individuazione di istituti di semplificazione processuale348. Mentre il legislatore taceva sull'intervento come mezzo per
realizzare nel processo amministrativo il giudizio simultaneo, invece la riunione dei giudizi e la proposizione di motivi aggiunti per impugnare atti connessi erano espressamente disciplinate dalla legge349.
L'intervento e i motivi aggiunti sono definiti come modalità “non generale” di instaurazione del processo simultaneo. Tali strumenti non possono essere applicati di fronte a qualsiasi schema di connessione, a differenza di quanto accade per la riunione di cause connesse, applicabile anche alla connessione meramente fattuale350.
I motivi aggiunti sono proponibili, oltre che per dedurre nuovi vizi del provvedimento originario derivanti dalla sopravvenuta conoscenza di atti, anche per impugnare nuovi provvedimenti amministrativi successivamente conosciuti, purché collegati al provvedimento impugnato in origine. Il reale oggetto del giudizio amministrativo è infatti costituito dalla pretesa azionata e dall'accertamento della sua fondatezza351.
La presentazione di motivi aggiunti al ricorso giurisdizionale implica certamente un ampliamento del thema decidendum rispetto alla domanda originaria, che arricchisce il ricorso giurisdizionale, e lo configura come uno strumento idoneo a soddisfare esigenze di economia processuale. Il suddetto principio di concentrazione processuale si applica anche nel caso di atti ulteriori oltre a quello impugnato, purché i primi siano direttamente connessi a quest'ultimo352.
L'istituto dei motivi aggiunti, dunque, ha come finalità quella di consentire al ricorrente di estendere il thema decidendum, di regola definito esclusivamente sulla base dei motivi notificati entro
sessanta giorni dalla comunicazione o dalla conoscenze effettiva dell'atto impugnato, a quegli ulteriori vizi di cui egli sia venuto a conoscenza solo successivamente alla proposizione del ricorso. La proponibilità di motivi aggiunti, di per sé eccezionale, è pertanto ammessa solo quando la documentazione prodotta dalla controparte metta in luce circostanze che mostrino nuovi vizi di legittimità, mentre deve essere esclusa quando il vizio fatto valere successivamente sia già conosciuto o conoscibile al tempo del ricorso353.
Ai fini dell'ammissibilità dei motivi aggiunti, il rapporto di connessione era interpretato in senso ampio già sotto il vigore dell'abrogato art. 21, l. 1034/1971.
In particolare, i motivi aggiunti erano considerati ammissibili non solo se connessi agli atti precedentemente impugnati, ma anche se riguardanti atti relativi all'oggetto del giudizio già instaurato. Con tale mezzo era pertanto possibile ampliare il petitum del ricorso estendendolo ad altri e diversi provvedimenti354.
347 C. CACCIAVILLANI, Sul ricorso per motivi aggiunti di cui all'art. 21 legge T.A.R., come modificato dalla l.
205/2000, in Dir.proc.ammin., 2005, 181.
348 F. PATRONI GRIFFI, Istituti di semplificazione nel nuovo processo amministrativo.
349 L'art. 52 del reg. proc., C.d.S., riguardo alla riunione, l'art. 1, comma 1, della legge 205/2000 in merito ai motivi aggiunti).
350 M. RAMAJOLI, La Connessione, 131-132; P. M. VIPIANA, Motivi aggiunti e doppio grado nel processo
amministrativo in una recente decisione dell'adunanza plenaria, in Dir.proc.amm., 1987, 91 (prevalenza funzionale
e poliformismo strutturale dell'istituto).
351 In Giurisprudenza: [Cons.Giust.Amm.Sic., 343/1995].
352 In Giurisprudenza: [C.d.S., sez. V, 5098/2000; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 519/1999].
353 In Giurisprudenza: [Cons.Giust.Amm.Sic., 174/2000; C.d.S., sez. IV, 755/1995; C.d.S., sez. V, 807/1970]. 354 Ciò a maggior ragione quando il soggetto interessato avesse proposto anche una o più azioni risarcitorie, tese a
stigmatizzare, nel suo complesso, l'atteggiamento dell'amministrazione, in Giurisprudenza: [C.d.S., sez. V, 1307/2007].
In tali casi soccorrono altri due strumenti: i motivi aggiunti e l'intervento in giudizio, i quali
consentono che il processo simultaneo possa essere realizzato nella fase successiva all'instaurazione del giudizio. L'art. 52 ora abrogato dal regolamento di procedura approvato con il R.d. 642/1907, disponeva la riunione dei ricorsi giurisdizionali caratterizzati da evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, in modo tale da poterli decidere con un'unica sentenza355.
Ci si chiede se il ricorrente principale ed incidentale debbano per obbligatoriamente proporre un nuovo ricorso. Dal tenore dell'art. 43, co. 1, sembra che i motivi aggiunti siano obbligatori e che non sia possibile proporre un nuovo ricorso. I quest'ultimo caso la riunione parrebbe obbligatoria. È da osservare che l'art. 88, co. II, lett. C, nel disciplinare il contenuto della sentenza, fa riferimento alla necessità che questa contenga l'indicazione delle domande.