I controlli di legittimità “esterni” nel nuovo sistema costi- costi-tuzionale

Il primo interrogativo, sollevato da più parti, ha riguardato la possibilità di reintrodurre legislativamente un sistema di con-trolli preventivi esterni sugli enti locali. In senso affermativo si orienta chi sostiene13 che la legge di riforma abroga le norme relative a tutte le altre forme di controllo su atti previste dalla Costituzione, creando così un’indubbia lacuna: aver lasciato alla legislazione ordinaria il compito di prevedere eventuali altre for-me di controllo. Per quel che concerne i controlli la questione è resa ancora più grave dal fatto che per gli atti del Governo e per quelli della pubblica amministrazione rimane fermo l’art. 100 Cost., che prevede il controllo preventivo di legittimità della Cor-te dei Conti. In tal modo si sarebbe deCor-terminato uno squilibrio eccessivo tra l’assenza di controllo sugli atti degli enti locali ed il controllo per gli atti dell’amministrazione dello Stato e del Governo. Questo è il motivo per cui taluni ammettono che sia-no caduti i controlli come erasia-no previsti da sia-norme di attuazione di disposizioni costituzionali abrogate, ma questo non dovrebbe impedire al legislatore ordinario di stabilire altre forme di con-trollo (come il concon-trollo di gestione ex post della Corte dei Conti e un controllo preventivo di legittimità, quest’ultimo da eserci-tarsi nei casi più gravi, come ad es. per i bilanci).

Il tema andrebbe forse più correttamente inquadrato14 nel-l’ambito della nuova formulazione dell’art. 114 Cost. e dei ten-tativi di ricostruire intorno al principio del decentramento un’ef-fettiva autonomia degli enti territoriali. Il significato tangibile della

13 È di questo avviso Leopoldo Elia, nell’audizione alla I commissione af-fari costituzionali del Senato del 23.10.2001, nell’ambito dell’ “Indagine conosci-tiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del titolo V parte II Cost.”.

14 Questa tesi viene sostenuta con forza da Bin, La funzione ammini-strativa, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, secondo il quale l’art. 114 esprime una chiara carica paritaria, per cui lo Stato non è più entità sovrap-posta alle altre, ma pari ad esse. Di diverso avviso è Anzon, Un passo indie-tro verso il regionalismo “duale”, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, che ritiene ancora sussistente la disparità tra lo Stato e gli “enti autonomi”.

nuova formulazione dell’art. 114 sta nella volontà di segnare un momento di rottura rispetto alla concezione dello Stato-comunità in cui lo Stato era collocato al vertice dell’ordinamento15. Ormai non è più giustificabile un rapporto gerarchico tra gli enti; una generica supremazia dello Stato potrebbe riemergere solo nei casi di rottura dell’ordinamento giuridico che giustifichino il ricorso ai mezzi straordinari di cui all’art. 120, sempre nell’ottica della sal-vaguardia dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

In tal senso si orienta anche la Corte Costituzionale16 in materia di controlli di gestione della Corte dei Conti sulle Regio-ni, alle quali devono equipararsi gli altri enti territoriali, grazie al nuovo art. 114. Tali controlli, in quanto non riferibili agli artt. 125 e 130, dovevano trovare altrove copertura costituzionale, non es-sendo sufficiente la posizione di neutralità della Corte dei Conti, né la natura dei controlli di gestione come attività di collaborazio-ne-informazione. Proprio il fondamento costituzionale di questo diverso tipo di controllo conferma che non vi è più spazio per la reintroduzione di un sistema di controlli sul tipo di quelli adesso abrogati.

Pertanto, un’eventuale disciplina legislativa in ordine ai con-trolli preventivi di legittimità esterni sarebbe assolutamente in contrasto con l’attuale assetto costituzionale, come ha di recente ribadito anche il Consiglio di Stato17, il quale, riprendendo l’orien-tamento prevalente secondo cui il principio di equiordinazione tra Comuni e Regioni (art. 114 Cost.) preclude la possibilità che un organo regionale eserciti il controllo preventivo di legittimità nei confronti di competenze proprie di enti ad autonomia costituzio-nalmente garantita, ritiene che la caducazione, per effetto

dell’abro-15 Cammelli, Amministrazione (e interpreti) davanti al nuovo titolo V Cost., in Regioni, n. 6/2001, p. 2

16 Già con la sentenza n. 961/1988 la Consulta aveva affermato che l’esa-me dei consuntivi delle Province e dei Comuni, previsto dalla legge 51/1082, non ha finalità di controllo ma risponde solo allo scopo di informare il Par-lamento e gli enti territoriali sul reale stato della finanza locale e sulle sue eventuali disfunzioni.

17 Consiglio di Stato sez. I parere n. 1006 del 26.11.2003, in www.altalex.it

gazione dell’art. 130 Cost., del controllo preventivo di legittimità finora svolto dall’organo regionale di controllo fa emergere la pro-blematica della vigenza dell’art. 135, comma 2 del T.U.E.L. n. 267/ 2000. Tale norma prevede la legittimazione del Prefetto ad atti-varsi affinché siano sottoposte al controllo preventivo di legittimi-tà le “deliberazioni degli enti locali relative ad acquisti, alienazio-ni, appalti ed in generale a tutti i contratti”; ciò al fine di preven-zione della criminalità organizzata e di ogni pericolo di infiltra-zione della stessa. Se, quindi, dopo le modifiche costituzionali, non è certamente più ipotizzabile un intervento sanzionatorio sugli atti da parte di soggetti esterni all’ente locale, appare vice-versa coerente con i nuovi principi un’attività di riesame da par-te delle strutture e degli organi inpar-terni dello spar-tesso enpar-te deputa-ti a garandeputa-tirne la legitdeputa-timità, pur se dietro impulso dell’organo (il Prefetto) che, per rivestire la qualità di autorità di pubblica sicurezza, ha in materia una specifica competenza. Ulteriori con-siderazioni sono svolte dal giudice amministrativo sulla validità di un orientamento teso a reputare tuttora operante la previsio-ne contenuta previsio-nel comma 2, ultimo periodo, dell’art. 135 TUEL, che prevede l’obbligo generalizzato di trasmissione al Prefetto (contestualmente all’affissione all’albo) delle deliberazioni relati-ve ad “acquisti, alienazioni, appalti ed in genere a tutti i con-tratti”. Stante la stretta strumentalità di detta previsione con l’abrogato sistema di controllo da parte del CO.RE.CO., un ob-bligo indifferenziato di inoltro al Prefetto dei deliberati in que-stione verrebbe a configurarsi di dubbia compatibilità con l’at-tuale contesto ordinamentale, oltre che con le prerogative di autonomia conferite a detti enti dalla Costituzione, nonché con le esigenze di semplificazione amministrativa alla base di un in-dirizzo legislativo fermamente seguito dal Parlamento.

Il Consiglio di Stato conclude quindi nel senso dell’inappli-cabilità delle disposizioni sull’esercizio del controllo esterno di legittimità sugli atti dei comuni e delle province per effetto del-l’abrogazione da parte dell’art. 9, comma 2, della legge 3/2001, n. 3, dell’art. 130 Cost., che detta potestà di controllo demanda-va ad un organo istituito presso ciascuna Regione secondo crite-ri e modalità stabiliti con legge dello Stato. Venuta meno la

fon-te normativa di rango costituzionale su cui poggiava tutto il si-stema dei controlli sugli atti degli enti locali si determina, inve-ro, l’effetto abrogativo per caducazione di tutte le disposizioni dell’ordinamento che nella norma costituzionale trovavano giusti-ficazione e la loro stessa ragion d’essere.

Pertanto, in presenza di deliberazioni sugli oggetti di cui al comma 2 dell’art. 135 del d.lgs. n. 267/2000, che sulla base di fondati elementi acquisiti possano essere espressione di condi-zionamento di associazioni della criminalità organizzata, il Pre-fetto potrà sollecitare il controllo interno di cui all’art. 147, com-ma primo, lett. a), del d.lgs. citato. In assenza di siffatto sistecom-ma di controllo interno nell’assetto organizzativo dell’ente locale potrà essere richiesto il motivato riesame di legittimità dell’atto in via di autotutela da parte dello stesso organo che lo ha emesso.