I rapporti tra l’amministrazione centrale e le amministra- amministra-zioni locali alla luce delle disposiamministra-zioni vigenti

Nel precedente paragrafo, si è giunti alla conclusione che il riconoscere ai poteri locali minori la facoltà di autorganizzarsi dimostrerebbe la volontà del legislatore costituzionale di confi-gurare Comuni e Province quali ordinamenti particolari che, nel momento stesso in cui entrano in contatto con l’ordinamento ge-nerale complessivo, si pongono non tanto in qualità di soggetti, bensì quali centri di produzione di determinate attività giuridi-che. Ne consegue che proprio nell’ambito di questa vasta attivi-tà oggettiva deve andarsi a ricercare il fenomeno “organizzazio-ne” delle amministrazioni locali44, poichè solo così operando è

in quanto consentendo il contemporaneo svolgimento dei referendum comu-nali e provinciali insieme a quelli abrogativi naziocomu-nali del giugno 1997 incide su uno degli istituti di partecipazione popolare più importanti fra quelli di-sciplinati dal D.lgs. n. 267/2000.

Quest’ultima aveva attribuito agli statuti comunali e provinciali la facoltà di disciplinare referendum di natura consultiva avente ad oggetto materie di compe-tenza esclusivamente locale. La ratio di questa disposizione risiedeva nell’intento di voler mantenere tali consultazioni in ambito strettamente locale, evitando qual-siasi interferenza esterna che potesse falsare la consultazione dei cittadini.

È inutile avvertire che con l’art. 17, c. 136 della l.n. 127/97 i pericoli di una politicizzazione dell’istituto in parola esistono in concreto, e nonostante fini quali il contenimento della spesa pubblica e lo snellimento dell’attività ammi-nistrativa appaiano misure convincenti, non si può non tener conto che la di-sposizione in esame incide concretamente in una disciplina che la legge fon-damentale sull’ordinamento comunale e provinciale aveva espressamente attri-buita alla potestà statutaria.

44 Vedi G. Berti, Caratteri, cit. p. 122-123; M. Cammelli, Dopo il titolo V: quali poteri locali?, in Reg. 2002 p. 4 ss.

possibile definitivamente valorizzarla ed individuarla quale fon-damentale figura costituente un ordinamento.

Ribadito il concetto secondo cui il valore dell’organizzazione dei poteri locali minori è da considerarsi quale centro di impu-tazione oggettiva,45 (di guisa che sembra oramai da scartare l’ipo-tesi secondo cui lo Stato quale soggetto implicava, onde costitu-ire un valido rapporto di autarchia, la soggettività delle colletti-vità minori) appare logico porsi il problema in ordine alla ricer-ca del fondamento della potestà statutaria dei Comuni e delle Province; ricerca che ha suscitato oramai da tempo una complessa quanto interessante disputa dottrinale. A dire il vero, la ricerca della fonte da cui deve poi trarsi il fondamento della potestà statutaria impone, in primo luogo, di superare il problema rela-tivo al carattere originario o meno degli ordinamenti locali ri-spetto a quello statale, ma anche di definire lo stesso disegno costituzionale relativo alle amministrazioni territoriali minori, in quanto da esso scaturisce un valore di autonomia che trova il proprio fondamento nel dare contenuto giuridico ad una data at-tività. È oramai evidente che il riconoscere una potestà autorga-nizzativa a Comuni e Province ha comportato il definitivo ab-bandono della dottrina meno recente che, identificando l’ente quale soggetto, faceva confluire nell’orbita della personalità giuridica qualsiasi relazione esistente tra Stato ed enti locali46. Ciò ha provocato principalmente la formalizzazione di tali relazioni, di guisa che l’attività dei Comuni e delle Province fosse inqua-drata nella sola organizzazione statale, o, nelle migliori ipotesi, al mero servizio della medesima. La legge di riforma costituzio-nale, individuando quella che era oramai una esigenza non solo istituzionale, ma anche politica e sociale, ha configurato finalmen-te il rapporto tra autonomie locali minori e pofinalmen-tere centrale qua-le dinamico processo nel quaqua-le diventa netta e necessaria la

se-45 C. Mortati, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, Milano, 1964, pp. 52. Di contra Forti: Teoria dell’organizzazione e delle per-sone giuridiche pubbliche, Napoli,1948.

46 De Martin, L’amministrazione locale nel sistema delle autonomia, Milano, 1984, p. 24 ss.

parazione tra il momento della organizzazione ed il momento del-la personalità47.

Senonchè, come spesso accade,la legge ordinaria attuativa che ne succeduta sembra aver svalutato il reale significato innovativo promosso dalla revisione costituzionale al di la del fatto che affi-dare ad un provvedimento legislativo (peraltro delegato) il compi-to arduo di interpretare la riforma costituzionale ci sembra perlo-meno un scelta forzata. L’articolo 4 della legge del 5 giugno del 2003 n.131 - si presenta più come una generale messa a punto e un adeguamento ai principi costituzionali dell’assetto previgente delle autonomie che come un radicale ripensamento della collo-cazione e del ruolo delle comunità locali nell’ordinamento tale da depauperare la forza innovativa insita nel riconoscimento costitu-zionale della loro autonomia48. E nulla valgono le motivazioni in ordine alla ragione unitaria49 definita spesso prioritaria, in quanto la strumentalizzazione delle amministrazioni locali minori, nonchè la mortificazione dello stesso spirito autonomistico che indubbia-mente si desume dalla nostra Carta fondamentale è evidente. L’uni-tà statale di cui agli articoli 5 e 114 del Testo costituzionale non deve risultare come una sorta di limite negativo, capace di rende-re sterile qualsiasi iniziativa autonomamente intraprende-resa dalla sin-gola amministrazione locale; al contrario essa deve essere figurata come dato strutturale positivo50, mediante il quale viene soprat-tutto salvaguardato quel principio organizzativo che, caratterizzan-do le autonomie territoriali minori, le pone rispetto al potere

47 Si è dell’opinione, in effetti che solo mediante la separazione tra ordi-namento e momento della personalità è possibile valorizzare in via definitiva l’au-tonomia sostanziale dei poteri locali; V. Berti, ult. op. cit, p. 28 e ss.

48 Cfr. AA.VV., Il nuovo ordinamento della Repubblica(a cura di V. Ita-lia), 2003, p. 236 e ss. L. De Lucia, Le fuzioni di Province e Comuni, in Diritto pubblico,2005,p.40

49 Le motivazioni in ordine alla ragione unitaria sono state oggetto di una vastissima letteratura, a tal proposito si segnalano gli studi di M.S. Giannini, Il decentramento nel sistema amministrativo, in Problemi della P.A., Bologna 1958, p. 155; Lucifredi-Coletti, Decentramento amministrativo, Torino, 1956

50 Della medesima opinione ed in tempi non sospetti, G.Rolla, Manua-le di diritto degli enti locali, 1990, p.11 e ss. Di recente, T. MieManua-le, La rifor-ma costituzionale del Titolo V della seconda parte della Costituzione: gli ef-fetti sull’ordinamento in Gius. Amm., 2001 p. 1153.

centrale in una posizione di quasi-parità51. L’idea di fondo, in altri termini, sta nel fatto che sia l’articolo 5, 1° comma della Costitu-zione, con la sua solenne espressione “La Repubblica, una e indi-visibile, riconosce e promuove le autonomie locali”, che l’articolo 114 contribuiscono alla realizzazione di una ampia autonomia au-torganizzativa degli enti locali minori subordinata ai soli principi contenuti nella Costituzione, in quanto solo attraverso questo in-dirizzo è possibile giustificare quel principio di pluralità di ordi-namenti particolari individuabili nel più ampio e generale ordina-mento complessivo dello Stato52. Sulla base di tali osservazioni sembra potersi affermare, quindi, che sia il D.lgs n.267 del 2000 disciplinante ancora in parte l’ordinamento delle autonomie locali, che la recente disposizione attuativa53, debbano soprattutto consi-derarsi quali disposizioni che traducono in atto e concretizzano un principio che è sancito espressamente nel disposto costituzionale, consistente nella valorizzazione della potestà statutaria e della nuova collocazione dello statuto rispetto alle fonti statali e regionali.

5. I criteri organizzativi espressi dagli articoli 5 e 114