La disciplina dei controlli “atipici”

In virtù di quanto detto sopra, si dovrebbe ritenere in linea di principio che i controlli previsti e disciplinati nel titolo VI parte I del TUEL, in quanto non direttamente riferibili all’art. 130 Cost., siano ancora in vigore, sebbene previsti da norme affette da illegittimità costituzionale sopravvenuta e quindi inva-lide18. Particolare attenzione merita in questa sede la previsione contenuta nell’art. 147, rubricato “tipologia dei controlli interni”, che affida l’individuazione degli strumenti e delle metodologie per il controllo interno nelle sue varie tipologie all’autonomia normativa ed organizzativa degli enti locali, ed in particolare per il controllo relativo alla legittimità, regolarità e correttezza del-l’azione amministrativa19. Su quest’ultimo profilo ci si interroga sulla possibilità di configurare una tipologia di controlli interni

18 Le considerazioni su tale tematica emergono in particolare dal lavo-ro di Civitarese Matteucci, op. ult. cit.

19 Miele, Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, in Sistemi di controllo e valutazione per la regolarità, la direzione e l’incen-tivazione, a cura di Delfino ed altri, Milano, 2000, p. 274

di legittimità di carattere preventivo (si pensi ai controlli sull’ef-ficacia degli atti dei dirigenti o dei responsabili degli uffici, da affidare a direttori generali, oppure ai controlli eventuali su atti di particolare rilievo degli organi politici, affidati magari al di-fensore civico).

In realtà le funzioni di controllo interno sono di spettanza degli enti locali, per cui deve essere lasciata alla loro autonomia normativa la competenza ad intervenire sulla materia, chieden-dosi se residui uno spazio operativo anche per il d.lgs. 286/1999 e quindi per lo Stato. Ma la risposta dovrebbe essere almeno a prima vista negativa, poiché scorrendo l’elenco delle materie di competenza legislativa esclusiva e concorrente, non si rinviene alcun riferimento alla materia in esame. Un’innovazione di evi-dente valore pratico (che comprende tutti gli aspetti della sua funzionalità) suggerirebbe allora di assorbire l’espressione della manifestazione del controllo all’interno del procedimento forma-tivo dell’atto, nel quale dopo l’espressione della volontà dell’or-gano attivo subentrerebbe quella dell’ordell’or-gano di controllo (orga-no di controllo tecnico evidentemente), che renderebbe l’atto stesso immediatamente efficace, perché legittimo20.

Tra l’altro, proprio in ordine alla disciplina dei controlli in-terni, è venuta da più parti la proposta di attuare in forma asso-ciata da parte di più amministrazioni omogenee il nuovo sistema dei controlli interni, mediante una convenzione che ne disciplini modalità di costituzione e funzionamento (art. 10, comma 5), sot-tolineando soprattutto l’importante ruolo che in questo senso po-trebbero svolgere le comunità montane, attraverso la delega dai comuni ricompresi nei rispettivi territori, comuni solitamente mol-to piccoli e nei quali sarà verosimilmente molmol-to difficile che si attui il nuovo sistema dei controlli interni21.

Una possibile soluzione potrebbe essere quella di attuare l’art. 123, ultimo comma, mediante l’istituzione del Consiglio delle

20 Lillo, È al passo col tempo il sistema dei controlli amministrativi?, in www.risorsecomuni.it, 2001.

21 Monea-Mordente, Nei piccoli comuni la soluzione di un’unica strut-tura specializzata, in Guida agli Enti locali, 34, 1999, p. 50.

Autonomie locali22 come organo di consultazione fra regioni ed enti locali. In ogni caso l’individuazione dei sistemi di controllo interno è ormai rimessa all’autonomia statutaria, in modo da ga-rantire il funzionamento degli enti stessi, secondo criteri di effi-cienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. Peral-tro, se l’obiettivo è di consentire che ciascun ente si doti di siste-mi di controllo interno flessibili ed idonei a garantire nel concre-to una più efficiente ed efficace azione amministrativa, rimane co-munque un problema essenziale: quello di valorizzare i momenti unificanti e di “colloquio” necessari ad assicurare una corretta in-terazione tra i vari tipi di controllo interno ed esterno.

Sarebbe più opportuno, quindi, sviluppare per tutte le ammi-nistrazioni pubbliche sistemi di controllo interno, riportando i con-trolli “dentro” l’amministrazione e segnando così un importante passaggio culturale, con la valorizzazione delle componenti gestio-nali e di controllo all’interno di ciascuna amministrazione. L’auto-nomia di organizzazione dei sistemi di controllo interno deve fon-darsi sulla necessaria condivisione di parametri e di metodologie, con l’individuazione di comuni standard di riferimento e di comuni “luoghi del controllo”23.

Si potrebbe pensare ad esempio al Seminario permanente dei controlli della Corte dei Conti, come sede in cui si possano stu-diare nel concreto, e non solo in via teorica, le problematiche e le esperienze maturate nell’attuazione dei controlli; alla rete delle Prefetture - Uffici territoriali del governo, che hanno tra i propri compiti anche quelli di supporto agli enti locali nell’affrontare le problematiche del controllo. L’autonomia degli enti richiede, in-fatti, un confronto continuo di esperienze e la necessità di verifi-care quali sono quelle che hanno ottenuto migliori risultati in ter-mini di economicità, di efficienza e di efficacia, e quali sono ov-viamente anche le criticità emerse.

22 In tema si v. G.U. Rescigno, Consiglio delle autonomie, in Pol. del diritto, 2003, p. 231 e ss.. T. Groppi, Un nuovo organo costituzionalmente necessario. Il Consiglio delle autonomie, in Ist. fed., 2001 p. 1078.

23 Chiappinelli, Verso un sistema federale dei controlli: il ruolo degli Enti locali e della Corte dei Conti, in www.federalismi.it, 2003.

Proprio per questo si dovrebbe valorizzare il ruolo svolto dal-la Corte dei Conti, un ruolo importante anche per il pieno decol-lo dei controlli interni: difatti, proprio perché ci si libera da una logica gerarchica e perché sono stati abrogati i controlli prima previsti dagli artt. 125 e 130 della Costituzione, nasce la necessità di controlli di garanzia affidati ad un organo terzo come la Cor-te dei Conti, che assicura una posizione di equidistanza rispetto ai diversi livelli di governo. In definitiva, il sistema dei controlli interni, a garanzia delle amministrazioni, e il sistema dei con-trolli esterni, a garanzia del sistema nazionale e sovranazionale, possono e devono assicurare - nella specificità dei rispettivi ruoli e nella loro reciproca interattività - la funzionalità dell’intero si-stema. È dalla riscoperta dei rapporti e dalle interazioni tra i diversi livelli del controllo, accompagnata da una parallela rilet-tura delle norme contabili e dal coerente potenziamento dei si-stemi informativi, che si possono porre le giuste premesse per l’attuazione delle norme del Titolo V Cost.