I principali problemi relativi al ruolo che dovrà assumere la struttura organizzativa locale, nell’ambito

dell’ordina-mento complessivo

Il fatto stesso che sia stata riconosciuta direttamente dal Testo costituzionale una autonomia statutaria ai poteri locali minori, capa-ce, sebbene nell’ambito di principi di carattere generali espressa-mente individuati dalla legge ordinaria31, di stabilire le norme fon-damentali per l’organizzazione dell’ente, dimostrerebbe la volontà del legislatore di intendere Comuni o Province quali soggetti aventi un valore che va oltre il semplice dato normativo che li caratterizza32, poichè esso non basterebbe a giustificare l’esistenza di un ordina-mento particolare nei confronti dell’ordinaordina-mento complessivo.

31 In verità più di un dubbio è sorto con l’approvazione della L. n. 131/ 2003, in quanto quest’ultima, nelle linee ispiratrici di fondo, sembra incidere sul contenuto dell’autonomia organizzativa degli enti locali oggetto di studio.

32 Come anticipato da Alessi, in Sistema istituzionale del diritto ammi-nistrativo italiano, Milano, 1958, p.68.

Tuttavia, quando era ancora vigente la L. n. 142/90 nella sua originaria formulazione si era già dell’opinione che le ammini-strazioni locali non fossero definitivamente svincolate dal condi-zionamento della legislazione statale; ed infatti, con la L. n.265/ 99 il legislatore ordinario volle stabilire un più opportuno rap-porto tra legge statale e autonomia statutaria locale, invertendo i termini del rapporto e dando prevalenza ai poteri locali, col solo limite della legislazione di principi3 3. In effetti, non bisogna dimenticare che nel nostro sistema le relazioni tra legge e am-ministrazione sono alquanto complesse e non riconducibili al semplice principio del primato del legislativo sull’amministrazio-ne. L’articolo 5 della Costituzione con la solenne proclamazione che la Repubblica promuove e riconosce le autonomie territo-riali, opera a favore della versione odierna dello Stato di diritto, che ad una supremazia della legislazione statale sull’attività delle amministrazioni locali, fa seguire,altresì, l’adeguamento del legi-slatore alle esigenze degli enti locali34.

In questo medesimo ordine di idee, trova origine il concet-to secondo il quale l’auconcet-tonomia locale è la forma dell’auconcet-tonomia politica applicata agli enti territoriali minori35 ed essa non può essere salvaguardata se non si instauri un sistema ben organizza-to, razionale e complesso; solo così, invero, è possibile che si realizzi un preciso riparto di attribuzioni36.

L’articolo 6 del T.U n. 267/2000, nel riformulare l’art.1 del-la legge n. 265/99, sembra aver anticipatamente colto del-la lezione che poi direttamente la Carta fondamentale avrebbe conferma-to, secondo cui gli enti locali non possono essere vincolati al principio di uniformità delle strutture, essere piegati, insomma,

33 Italia, Lo statuto dell’ente locale, dopo la l. 265/99, cit., p.20; Vigne-ri-Riccio, Nuovo ordinamento degli enti locali, 1999, cit., p. 44.

34 Treves, Autarchia, autogoverno, autonomia, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1956, p. 312; Mignone, P. Vipiana, M.P. Vipiana, Commento alla legge sulle autonomie locali, cit., p. 3 ss.

35 Sul concetto di autonomia politica, si veda M.S. Giannini, Diritto amministrativo, cit., p. 301-302-303-304.

ad un unico modello organizzativo37. Come si è già riferito in precedenza, la Costituzione repubblicana mira a qualificare Co-muni e Province quali ordinamenti, capaci di darsi un indirizzo politico-amministrativo non necessariamente convergente con l’or-dinamento generale38 secondo un modello istituzionale dove re-gna il principio della differenzazione e dell’autonomia come au-todeterminazione.; senonchè, si è dell’opinione che, affinchè un ordinamento minore si ponga come tale e possa riuscire, median-te la propria normazione e il proprio indirizzo, a costituire un momento essenziale per la stessa vita dell’ordinamento comples-sivamente inteso, bisogna che ad esso venga necessariamente riconosciuta una struttura organizzativa capace di rappresentare l’elemento di base della giuridicità dell’ordinamento medesimo39. Ecco perchè pare fondata la tesi secondo la quale in tutti questi anni il legislatore statale, individuando nell’elettività e nel potere normativo gli unici caratteri indispensabili per il concre-tizzarsi dell’autonomia locale, abbia in qualche modo sconfessato il dettato costituzionale relativo alle autonomie territoriali; in effetti, si è fatto venir meno, negando ai poteri locali minori qualsiasi iniziativa che potesse trasmodare in autonomia statuta-ria, l’elemento di base costituente un ordinamento40; il vero cen-tro motore capace di dare ad un ordinamento quella rilevanza giuridica oggettiva indispensabile per la realizzazione della pro-pria attività. La riforma del Titolo V della Costituzione ha in-dubbiamente il merito di aver innescato finalmente quel proces-so di attuazione proces-sostanziale del sistema pluralistico di poteri che era rimasto per lungo periodo ad uno stato sostanzialmente

37 Cfr. Cammelli,Principio di sussidiarietà e sistema amministrativo nel nuovo quadro costituzionale, in Il sistema amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione (a cura di Berti-Martin)Roma,2002, p. 53 e ss.

38 Gueli, Pluralità degli ordinamenti e condizioni della loro coesistenza, Milano, 1949, p. 12 ss.

39 Sul fatto che solo fino a poco tempo fa, la nozione di organizzazione costituiva ancora qualcosa di giuridicamente irrilevante, si veda Giannini, Diritto amministrativo, cit., p. 96.

40 Ancora in tema di ordinamenti locali, M.Nigro, Il governo locale, cit., p. 100.

embrionale. Tuttavia, va aggiunto, onde evitare confusioni e fa-cili entusiasmi, che il solo riconoscimento della capacità di orga-nizzarsi attribuito a Comuni e Province non può e non deve si-gnificare, di per sé, il definitivo passo per il concreto realizzarsi dell’autonomia locale. Numerosi, infatti, sono ancora gli interro-gativi che, proprio da un simile riconoscimento, sembrano scatu-rire: l’organizzazione, momento essenziale per l’esplicarsi dell’au-tonomia dell’ordinamento Comune o Provincia, deve essere in-tesa come mera descrizione di organi ed uffici ordinati secondo un rigido principio gerarchico, o come potere obiettivo41 capace di vincolare l’intera struttura dell’ente, nonchè i terzi che con essa vengono a contatto?

Quale ruolo dovrà assumere l’organizzazione nella dinamica delle relazioni che verranno ad instaurarsi tra gli ordinamenti minori e l’ordinamento generale dello Stato?

Ed inoltre, quali possono essere i destinatari delle norme or-ganizzative e di quale efficacia giuridica esse dispongono per di-fendersi dalle possibili interferenze che il legislatore statale po-trebbe effettuare? Com’è facile intuire, sono tutti interrogativi42

che, non avendo trovato finora risposte del tutto esaurienti nem-meno nella legge n. 131/2003 di attuazione della riforma costi-tuzionale, dimostrano quanto sia ancora irta di problemi la stra-da che porta alla concreta realizzazione dell’autonomia locale43.

41 È oramai pacifico in dottrina l’opinione secondo la quale le strutture organizzative riconosciute dagli enti locali minori siano da intendere quali fon-ti del diritto oggetfon-tivo. In questo senso, V. Italia, Gli Statufon-ti cit. p. 27-28-29-30-31; N.Assini (a cura di), Studi sull’ordinamento cit. pp. 54-55-56; G. Zagre-belsky, Diritto costituzionale, cit. p. 309; è interessante, tuttavia, rilevare che quest’ultimo autore sostiene che le norme degli Statuti comunali e provinciali non sono secondarie, bensì sub-primarie, e quindi subordinate solo ai principi fissati dal legislatore statale, In senso contrario, si veda soprattutto, Zanobini, Gerarchia, e parità tra le fonti, in scritti in onore di Romano, Padova, 1940, I, p. 593; e Silvestri, L’attività interna della P.A., Milano, 1950, p. 250.

42 Interrogativi che secondo noi si acuiscono con la recente legge La Loggia, che appare, come vedremo con maggiore attenzione in seguito, abbastanza limitativa dell’effettiva portata innovativa della riforma costitu-zionale del 2001.

43 L’art. 17 comma 136 della legge n. 127/97 ha introdotto una dispo-sizione che, sebbene eccezionale e transitoria suscita non poche perplessità

Analizzarli e, mediante attenta ricerca scientifica, risolverli equi-varrebbe non solo a conseguire il definitivo assetto e la definiti-va definiti-valorizzazione delle autonomie in esame, bensì anche a ridefiniti-va- riva-lutare l’importanza stessa che l’ordinamento generale riconnette nel proprio ambito alle manifestazioni degli enti locali minori.

4. I rapporti tra l’amministrazione centrale e le