I controlli “tipici” di legittimità

Secondo l’opinione prevalente6 l’abrogazione dell’art. 130 Cost. produrrebbe, come effetto implicito e supplementare, l’abrogazione di tutte le norme contenute nel TUEL, riconduci-bili al potere di controllo “dell’organo della regione istituito nei modi stabiliti da legge della Repubblica”, nonché di tutte le al-tre leggi regionali riguardanti gli stessi organi, nelle parti in cui si determinano le modalità e i termini per l’esercizio del con-trollo. Si potrebbe però dubitare che tra questi controlli vadano inclusi anche quelli di carattere eventuale, introdotti dalla legge 127/97, riconducibili a due specie7: una relativa alla sottoposi-zione a controllo del CO.RE.CO. o del difensore civico qualora istituito, su richiesta di un certo numero di consiglieri, delle deliberazioni della giunta e del consiglio che abbiano ad oggetto

6 In particolare Oliveri, L’abrogazione dei controlli sugli atti degli enti locali, in www.giust.it, n. 10/2001.

7 Romano Tassone, I controlli sugli atti degli enti locali nelle leggi n. 59 e 127 del 1997, in Dir. amm., 1998, 57 ss.

appalti di servizi e forniture con importo superiore alla soglia co-munitaria, dotazioni organiche ed assunzioni di personale; l’altra relativa al controllo di qualsiasi deliberazione dell’ente locale, su iniziativa della giunta. Ciò che accomuna le due ipotesi è solo la natura eventuale del controllo, mentre diversa è la disciplina. Nel caso del controllo su richiesta dei consiglieri vi è una fungibilità tra il CO.RE.CO. e il difensore civico comunale, e il procedimento si conclude con un semplice invito ad eliminare i vizi riscontrati; il controllo su iniziativa della giunta, invece, è del tutto analogo al controllo obbligatorio ex art. 133 TUEL, ed è rimesso alla sola competenza del CO.RE.CO.

Per quel che riguarda questa seconda tipologia di controlli eventuali, sembra che essi debbano seguire la stessa sorte dei controlli obbligatori, trattandosi di una fattispecie che può essere inserita nell’art. 130 Cost.; mentre maggiori perplessità sorgono per i controlli affidati al difensore civico comunale, in quanto sembra trattarsi di un controllo atipico rispetto alla previsione dell’art. 130 sotto il profilo soggettivo, essendo affidato ad un organo non re-gionale ma incardinato all’interno dell’ente locale. In quest’ultimo caso, quindi, si potrebbe parlare non di una diretta ed immediata soppressione a seguito dell’abrogazione dell’art. 130, ma di una verifica di compatibilità con il nuovo sistema8.

Non va però trascurata la tesi opposta9, che nega un effetto caducante sulla disciplina dei controlli in seguito all’abrogazione dell’art. 130, che potrebbe invece venire meno con atti ulteriori, o per effetto di una dichiarazione di illegittimità costituzionale da parte della Consulta in ordine alle disposizioni del TUEL in ma-teria di controlli, o ancora con approvazione da parte delle Regio-ni, dello Stato o degli Enti locali di una normativa che abroghi in modo espresso o tacito quelle norme del TUEL. Sembra comun-que possibile affermare che i giudici di merito possano investire la 8 È la tesi sostenuta da Civitarese Matteucci, L’autonomia istituzionale e normativa degli enti locali dopo la revisione del titolo V, parte II Cost. Il caso dei controlli, in Regioni, n. 2/2002

9 È a favore di questa ricostruzione in particolare Miele, La riforma costituzionale del titolo V della II parte Cost.: gli effetti sull’ordinamento, in www.giust.it, n. 11/2001

Corte Cost. della questione di legittimità delle disposizioni successive all’“abrogazione” dell’art. 130, ed essa potrà eventualmente emanare una pronuncia d’inammissibilità, accertando in via incidentale l’avve-nuta abrogazione della disposizione rinviata10. Si dovrebbe così soste-nere che tutte le disposizioni non più conformi con il nuovo riparto di competenze normative devono ritenersi abrogate e non operanti; in realtà sembra più ragionevole ritenere che esse siano viziate da illegittimità costituzionale sopravvenuta e saranno efficaci finché non verranno eliminate o con una pronuncia di annullamento della Con-sulta o con l’esercizio del potere normativo da parte dell’organo at-tualmente competente11.

In sostanza sembra plausibile ritenere che l’art. 130 abbia fon-dato il potere di controllo di legittimità sugli atti degli enti locali, attribuendolo ad un organo della Regione. Se dunque l’organo così costituito ha esercitato il potere direttamente attribuitogli dalla nor-ma costituzionale, l’abrogazione di questa determina una situazione di carenza assoluta di potere in capo agli organi istituiti dalle Regioni ai fini del controllo preventivo sugli enti locali12.

Tale questione si intreccia con l’altra relativa alla possibilità di reintrodurre con legge ordinaria un sistema di controlli esterni sugli enti locali, tenuto conto che c’è chi ritiene che la decostituzionalizza-zione della materia non precluda al legislatore ordinario questa pos-sibilità. Ma su questo punto torneremo più avanti.

10 Questa è la posizione di Antonio Baldassarre, sostenuta nell’audizione alla I commissione affari costituzionali del Senato del 23.10.2001: “...laddove c’è un immediato contrasto, credo che possiamo ritenere abrogata anche la norma di legge ordinaria; laddove c’è un dubbio credo sia essenziale l’inter-vento della Corte Cost. che, dichiarando l’illegittimità costituzionale, compie un’opera di accertamento, nel senso che elimina dall’ordinamento norme che si dubita siano ancora presenti in conseguenza dell’eliminazione di norme co-stituzionali. (...) Laddove c’è un evidente contrasto sarei dell’opinione che è venuta meno anche la norma ordinaria che prevede il controllo”.

11 Civitarese Matteucci, op. ult. cit.

12 È stato rilevato a questo proposito da Oliveri, op. ult. cit., un dato letterale che confermerebbe l’abrogazione nel testo dell’art. 126 del TUEL, il quale recita “...il controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 130 Cost. sugli atti degli enti locali...”Il legislatore ordinario avrebbe quindi inteso an-corare l’esercizio dei controlli alla vigenza della norma costituzionale, per cui la legge cost. 3/2001 avrebbe un’influenza diretta e non mediata sul regime dei controlli.

3. I controlli di legittimità “esterni” nel nuovo sistema