I criteri organizzativi espressi dagli articoli 5 e 114 del- del-la Costituzione

Le osservazioni appena svolte trovano ulteriore conforto nel-l’idea secondo cui l’intero dettato costituzionale relativo alle auto-nomie locali non esaurisce il principio pluralistico quale forma organizzatoria nel solo rapporto tra Stato e realtà locali5 4. È stata giustamente osservata55, la necessità che si coglie nel Testo

costi-51 In senso diverso si v. Esposito, Autonomie locali, cit. p. 69 52 Ibidem

53 AA.VV., Legge La Loggia, Commento alla Legge del 5 giugno 2003 n.131 di attuazione del Titolo V° della Costituzione, Pizzetti, commento all’ar-ticolo 4, 2003, p. 93. L. Vandelli, Il sistema delle autonomie locali, cit. 2004, p.88. E.M. Marenghi,Lo statuto comunale,cit., p.1459, il quale sostiene la tesi secondo cui l’articolo 114 della Costituzione prima di riconoscere una autono-mia per poteri e funzioni,riconosce un’autonoautono-mia per statuti.

54 In tal senso, Pubusa, Sovranità popolare ed autonomie locali, cit, 1983, p. 285.

55 Sull’argomento E. Castorina, Autonomia universitaria e Stato plurali-sta, Milano 1992, p. 22 ss.

tuzionale di separare il potere esecutivo da soggetti e strutture che sarebbero potuti cadere nella influenza politica di questo56. Tale affermazione, del resto, acquista maggiore rilievo se si fa riferi-mento alla nozione di autonomia cui si informa la nostra Carta fondamentale che, come è stato già precedentemente ribadito, non deve essere concepita quale facoltà concessa agli enti locali di porre in essere norme integratrici dell’ordinamento generale complessi-vo dello Stato57. Una simile ricostruzione del modello autonomi-stico, invero, sembra largamente sminuire il dettato costituzionale che si desume dagli articoli 5, 114 che premettono quale princi-pio prioritario caratterizzante l’autonomia dei poteri locali, il col-legamento della comunità sociale con un determinato territorio alla stessa potestà normativa58. In quest’ordine di idee sembra matura-re la consapevolezza che il potematura-re di autorganizzarsi rappmatura-resenta, a livello amministrativo, il solo principio capace di dare piena ef-fettività non solo alla struttura degli enti e degli uffici, ma anche (e soprattutto) a quei fini che la comunità stessa si è proposta di perseguire59. Del resto, è questo il motivo per cui si è avallata precedentemente la tesi secondo cui la legge n.131/2003 prima che legislazione di principi, deve soprattutto considerarsi testo di at-tuazione dei principi costituzionali del pluralismo politico-organiz-zativo dell’autonomia locale60. Senonchè perplessità sorgono in or-dine al 4° c. dell’articolo 4 della legge La Loggia che non sembra aver del tutto colto la lezione profondamente innovativa che si evince dal disposto costituzionale61 di cui agli artt. 5 e 114 e se-56 Pizzorusso, Le fonti del diritto e l’ordinamento degli enti locali, in Rass. Parlam., 1994, p. 57.

57 Per questo specifico aspetto, si v. M.S. Giannini, Autonomia cit. F. Piz-zetti, Il sistema costituzionale cit. p. 296. Di recente, S.Cassese, L’amministra-zione nel nuovo Titolo V della CostituL’amministra-zione, in Giorn. Dir. Amm., 2001, p. 12 58 Sull’argomento G. Berti, Principi fondamentali, Comm. sub. art. 5 Cost., in Commentario Costituzionale, a cura di A. Branca e G. Scialoia, Roma-Bo-logna 1975.

59 De Martin, L’amministrazione locale nel sistema delle autonomie, cit., p. 24 ss.

60 Cfr. Balboni, Gli scenari incerti dell’autonomia normativa locale in una disposizione di difficile interpretazione, in Osservatorio sul federalismo, in www.Federalismi.it, 2002 p.4

condo la quale le autonomie locali territoriali minori debbono es-sere intese quali formazioni sociali naturali e spontanee, ricono-sciute nell’ordinamento generale e aventi quali fini “la cura degli interessi collettivi dei relativi appartenenti considerati rilevanti dal-l’ordinamento giuridico e non impersonificati in altri enti62”. Come è facilmente intuibile, il carattere di originarietà caratterizzante gli enti locali minori, così manifestatamente disciplinato dall’articolo 5 del Testo costituzionale nella sua solenne espressione “La Re-pubblica, una e indivisibile, riconosce63 e promuove le autonomie locali”, sembra trovare effettivamente riscontro nel 1° c. del revi-sionato articolo 114. Quest’ultimo, confortato anche dal 6° c. del-l’articolo 117 della Costituzione, collega alla natura dei Comuni e delle Province quali enti generalmente rappresentativi degli inte-ressi delle rispettive comunità, quella autonomia di indirizzo po-litico-amministrativo che si concretizza nella possibilità di perse-guire i propri fini sulla base di scelte autonome64 indipendente-mente dagli indirizzi governativi65.

In realtà, si va delineando quell’ampia autonomia organizza-toria che autorevole dottrina aveva previsto per Comuni e Pro-vince, basandosi sul fatto che l’organo essenziale di tali ordina-menti è costituito dal popolo quale espressione della sovranità elettorale, dal quale essi derivano il proprio indirizzo anche con-trastante con quello espresso dal potere centrale. Da siffatte considerazioni matura l’idea secondo cui l’autonomia dei

Comu-62 Al riguardo, A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, 1989, p. 444.

63 Il termine “riconoscere” sta a significare che la Repubblica intesa quale ordinamento complessivo e generale ammette la presenza di poteri preesi-stenti che con la loro attività giuridica contribuiscono attivamente alla realiz-zazione dell’unità politica e nazionale del paese.

64 Si v. T.Miele, in AA.VV., Il nuovo ordinamento, cit, 2003, p.371 e ss. 65 In realtà già il T.U. degli enti locali n. 267 del 2000 aveva accentua-to l’auaccentua-tonomia di Comuni e Province dagli indirizzi governativi, tra l’altro conferendo più ampi poteri decisionali in ordine alla forma di governo ed il potenziamento del ruolo del consiglio, specie per quel che attiene alla defi-nizione dei suoi rapporti con gli altri organi o anche nella defidefi-nizione ed attuazione delle linee programmatiche proposte dal sindaco e dal presidente della provincia.

ni e delle Province non può concretizzarsi nel solo riconoscimento di una potestà regolamentare66. Ciò condurrebbe non solo a sminuire quanto sembra desumersi dall’articolo 5 della Costitu-zione, ma contrasterebbe con gli stessi principi organizzativi di cui agli articoli 114 e 117 6°c.. In un’ordine di idee così deli-neato sembra fondata la tesi secondo cui il riconoscimento di una potestà statutaria costituisce, da una parte, il logico corollario del limite oggettivo posto all’articolo 117 6°c. della Costituzione, (poichè è lo stesso diritto positivo, che spesso richiede, per la sua effettività, l’ausilio del diritto e delle attività dei poteri loca-li) dall’altra, la conferma di quella posizione di effettiva parità strutturale e funzionale che l’articolo 114 indubbiamente ricono-sce e stabiliricono-sce nei rapporti tra Stato, Regioni, Province e Co-muni. Una sorta di parallelismo al quale non può sfuggire nem-meno il legislatore statale67 se è vero che quest’ultimo è tenuto a promuovere l’autonomia degli ordinamenti minori territoriali, dovendo (art.5 Cost.) favorire l’attività della comunità locale at-traverso gli enti che ne sono l’espressione più immediata. A ben riflettere, l’elemento organizzazione68 quale principio fondamen-tale della struttura interna dei Comuni e delle Province assume finalmente un rilevante significato in quanto trova fondamento nella stessa Carta costituzionale, la quale, disciplinando i princi-pi generali, non sembra lasciare amprinci-pio spazio di discrezionalità a quella che è la competenza del legislatore statale in ordine all’organizzazione dei Comuni e delle Province. Si va ad intro-durre, in altri termini, con la costituzionalizzazione della potestà statutaria un nuovo principio secondo cui determinate

competen-66 Staderini, op. ult. cit. p. 64; G. Guarino, Osservazioni sulla potestà regolamentare, in Rass. Dir. pubb. 1948, pp. 99-100.

67 Notevoli dubbi circa la legittimità costituzionale del 4c. dell’articolo 4 della legge di attuazione La Loggia, in verità, sono subito sorti sin dalla sua originaria formulazione, in quanto la delega legislativa conferita al gover-no gover-non sembra esprimere chiari criteri direttivi. Se poi si aggiunge che la Corte Costituzionale con la sent. 280/2004 ha dichiarato l’illegittimità costitu-zionale dell’articolo 1,comma 5° e 6° dela legge n.131/2003 è evidente come il quadro d’insieme è molto incerto.

ze comunali e provinciali vengono esercitate nei solo limiti fissa-ti dalla Cosfissa-tituzione, senza la necessità di un intervento ad hoc del legislatore statale o regionale.69

6. Il rapporto tra il revisionato articolo 114 della