Uniti 2002-2007 I primi segnali dell’Europa e la percezione della crisi da parte francese.
3.2 La crisi del debito sovrano in Europa 2009: il caso greco, gli interventi dell’Unione Europea e le
prime iniziative di Nicolas Sarkozy e Angela
Merkel
La crisi del debito sovrano in Europa, tra il 2009 e il 2013, è un evento destabilizzante nel processo di integrazione europea.462
La crisi è iniziata in Grecia nel 2009, poiché il Paese aveva accumulato nel corso del tempo dei rilevanti deficit nella propria bilancia commerciale. In effetti tale deficit era arrivato al -15% nel 2010 in rapporto al PIL e la bilancia commerciale aveva assunto un valore negativo.463
Il 26 ottobre 2009 il governo greco ha comunicato che il rapporto deficit/PIL non era del 3,7 %, ma cinque volte maggiore, arrivando al 13,7%.464
Di conseguenza, la notizia ha spinto le istituzioni finanziarie a ritenere che l’investimento in titoli di debito pubblico, TDP greci, fosse molto rischioso. Tale aspetto ha provocato un aumento del tasso di interesse richiesto dal mercato per l’acquisto dei titoli greci, giungendo all’ 8% nel maggio 2010.465
462 Cfr. Sull’intera crisi, cfr. Michele Vellano, Giovanna Adinolfi, “La crisi del debito sovrano degli Stati dell’area euro. Profili giuridici”, Giappichelli, 2013, p.4
463 Cfr. Lorenzo Federico Pace, articolo “La crisi del “sistema euro” (2009-2013): cause, fasi, players e soluzioni”, in Studi in onore di Giuseppe Tesauro, Editoriale Scientifica,2014, p.2150. Tale articolo è visibile anche sul sito http://www.european-law.it/upload/1424767057.pdf. Per ulteriori informazioni, cfr. S. Fidler, “A disappearing Act for Europe’s Deficits”, in “Wall Street Journal Europe”, 13 dicembre 2013. Cfr. Giuseppe Di Gaspare, “Teoria e critica della globalizzazione finanziaria. Dinamiche del potere finanziario e crisi sistemiche”, CEDAM, 2012, p.424
464 Cfr. Lorenzo Federico Pace, “La crisi del “sistema euro” (2009-2013): cause, fasi, players e soluzioni”, cit, p. 2151
465 Cfr. Lorenzo Federico Pace, “La crisi del “sistema euro” (2009-2013): cause, fasi, players e soluzioni”, cit, p. 2151. Sempre sulla crisi greca, cfr. G.T. Smith, “Beware of Greeks Bearing Bonds”, in “Wall Street Journal Europe”, 17 novembre 2009. Cfr. Camera dei deputati, XVII Legislatura, “La crisi greca: i dati e la sua evoluzione”, Documentazione per le Commissioni, n. 24,
Attività dell’Unione europea, 1° luglio 2015, link
Il lento incremento dei titoli di debito pubblico greci derivava, anche, da due fattori essenziali: primo, il 17 maggio 2010 la Grecia avrebbe dovuto ripagare circa 20 miliardi di euro in titoli in scadenza,466 secondo, con il
passare del tempo, lo Stato non era intervenuto per ottenere liquidità, al fine di ripagare il proprio debito. A queste problematiche, si aggiungeva il fatto che uno Stato aderente all’euro fosse coinvolto per la prima volta in una crisi del debito pubblico.
La disciplina del “sistema euro” si rivelava, nei fatti, insufficiente per affrontare l’inizio della crisi.
In questo contesto la crisi del debito greco, causata dall’incapacità di finanziare entro il 17 maggio 2010 venti miliardi di euro per TDP in scadenza, avrebbe prodotto un “effetto di contagio” sull’intero sistema finanziario, mettendo in discussione il “sistema euro” e l’Unione Europea, con conseguenze pesanti sul sistema produttivo.467
Gli squilibri economico-finanziari che si erano creati, partendo dalla Grecia, derivavano dall’inefficacia della disciplina, insita nel Patto di Stabilità e Crescita, che non sapeva controllare e sanzionare i Paesi membri che avessero violato i due requisiti del “sistema euro”, ossia il fatto che le finanze pubbliche nazionali non avrebbero dovuto superare il criterio del rapporto del 3% deficit/PIL e del 60% debito pubblico/PIL.468
Inoltre, il Patto di Stabilità e Crescita non aveva esercitato correttamente la funzione di obbligare gli Stati membri a rispettare il requisito del 3% del deficit/PIL . Ciò è spiegabile se si prendono in esame due aspetti: la decisione del Consiglio dell’Unione Europea di sospendere l’applicazione
466 cfr. Lorenzo Federico Pace, op. cit., p.2152. Per approfondimenti, cfr. A. Thomas, “Germany: No Decision on Greek Aid”, in “Wall Street Journal Europe”, 16 marzo 2010
467 Cfr. A. Viterbo, R. Cisotta, “La crisi della Grecia, l’attacco speculativo all’euro e le risposte dell’Unione europea”, in DUE, n.4, 2010
468 Cfr. Servizio del bilancio del Senato, “La governance economica europea”, Dossier, n.3, giugno 2013, link https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00739689.pdf
del PSC nei confronti di Francia e Germania, evitando poi che i due Paesi fossero per questo motivo sanzionati.469
La responsabilità di tale scelta, che ha contribuito e aggravato la crisi del 2009, sarà sottolineata dal Presidente del Consiglio italiano, Mario Monti, nella conferenza stampa del 24 novembre 2011 accanto al Presidente Sarkozy e al Cancelliere Angela Merkel.
Altro aspetto, fonte di squilibri, riguardava la modifica del PSC nel 2005. Il processo di revisione del Patto di Stabilità e Crescita è iniziato nell’autunno del 2004, quando la Commissione europea ha elaborato una proposta di riforma da sottoporre al Consiglio europeo. Tale proposta fissava cinque linee guida: nei procedimenti di sorveglianza degli equilibri contabili occorreva concentrarsi sul debito e sulla sostenibilità delle situazioni di bilancio, pur continuando a mantenere un controllo sull’andamento del deficit; stabilire obiettivi di bilancio di medio periodo per ciascun Stato membro, in modo di tener conto delle singole specificità; nelle procedure di deficit eccessivi veniva proposto di fornire una maggiore considerazione alle circostanze economiche, che permettevano di sottrarsi a procedure di deficit eccessivo in situazioni di recessione protratte nel tempo; assicurare l’efficace tempestività delle azioni preventive nel correggere posizioni di bilancio inadeguate nel corso di fasi congiunturali favorevoli e ,infine, rafforzare l’applicazione delle regole di sorveglianza
469 I due Stati erano sottoposti a una procedura per deficit eccessivi tra il 2002 e il 2003, poiché il Consiglio aveva constatato l’esistenza di tali deficit e aveva raccomandato la Francia e la Germania di adottare misure correttive. Nell’ ottobre 2003 la Commissione aveva raccomandato al Consiglio di adottare una decisione in cui si constatava la mancata adozione di misure correttive adeguate e intimava l’adozione di ulteriori misure, più stringenti. Nella seduta del 25 novembre 2003 il Consiglio non adottava tale decisione in quanto non veniva raggiunta la maggioranza qualificata; tuttavia il Consiglio adottava, con la maggioranza qualificata degli Stati dell’Eurozona, delle “conclusioni” che contenevano solo in parte le raccomandazioni a Francia e Germania , sulla scorta delle indicazioni della Commissione, e che dichiaravano la procedura di deficit “sospesa” in attesa di ulteriori valutazioni. La Commissione ha impugnato tali conclusioni sostenendo che erano contrarie alle disposizioni del TCE in quanto contenevano una decisione e nuove raccomandazioni non richieste dalla Commissione, ed era stata adottata con una maggioranza diversa da quella prescritta: La Corte di Giustizia ha dato ragione alla Commissione con sentenza del 13 luglio 2004, cfr. causa C-27/04, Commissione c. Consiglio
multilaterale.
Di fatto, il potere di sorveglianza della Commissione e degli organismi istituzionali nazionali di controllo veniva potenziato.470
Il Consiglio europeo, nella primavera del 2005, ha fornito una risposta diversa rispetto alle attese della Commissione.
Infatti, nella seduta del 22-23 marzo 2005, il Consiglio europeo ha approvato il documento predisposto dal Consiglio ECOFIN, “Improving the implementation of the Stability and Growth Pact”471, nel quale, oltre a
confermare la validità dei valori di riferimento del 3% deficit/PIL e del 60% debito pubblico/ PIL, si prefissavano una serie di interventi finalizzati a consolidare la razionalità economica delle norme di bilancio, a potenziare dei meccanismi preventivi già previsti dal PSC e a migliorare l’attuazione della procedura per disavanzi eccessivi.
Il 27 giugno 2005, il Consiglio ha approvato due regolamenti,472 che
modificavano i precedenti sulla sorveglianza multilaterale e sulla procedura di disavanzo eccessivo.
La riforma del 2005 indeboliva, nei fatti, il principio della disciplina di bilancio insito nel PSC, rendendola meno trasparente.
Inoltre, introduceva elementi di indebolimento del PSC attraverso una distorsione nella distribuzione delle competenze tra gli organismi istituzionali europei. Si creava così “un’asimmetria di competenze tra la Commissione, sostanzialmente indebolita, il Consiglio eccessivamente rafforzato ed il Parlamento europeo, del tutto trascurato in questo
470 Cfr. Commission of the European Communities, “Communication from the Commission to the Council and the European Parliament-Strengthening economic governance and clarifying the im- plementation of the Stability and Growth Pact”, COM(2004) 581 final, 2004, link http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/com/com_com(2004)0581_/com_c om(2004)0581_en.pdf
471 Sul tema, cfr. European Council, “Improving the implementation of the Stability and Growth Pact”, 22-23 March 2005, link http://www.eu2005.lu/en/actualites/documents_travail/2005/ 03/21stab/stab.pdf
processo”.473
L’Unione Europea ha preso atto della gravità della situazione durante il Consiglio europeo dell’11 febbraio 2010, decidendo di intervenire immediatamente.474
In questa riunione la Germania si rifiutava di intervenire con dei finanziamenti alla Grecia, se non venivano vincolati a concrete riforme economiche, chiedeva quindi condizionalità degli interventi.
Il comunicato finale del Consiglio europeo, evidenziando che la Grecia non aveva chiesto aiuto all’Unione o agli Stati membri, rinviava alla riunione dell’Ecofin del 16 febbraio il compito di adottare dei provvedimenti relativi alla procedura di deficit eccessivo.475
Il documento chiedeva allo Stato greco di rientrare nel rapporto del 4% deficit/PIL entro la fine del 2010.
Le decisioni prese, fino a quel momento, avevano la finalità per gli Stati membri “di prendere tempo” prima di definire i provvedimenti in materia di finanziamento alla Grecia.476
Il 19 marzo 2010 la Germania cambiava la sua posizione riguardo alla questione greca, poiché Angela Merkel sosteneva che l’intervento del Fondo Monetario Internazionale fosse una condizione essenziale per la partecipazione dello Stato al “salvataggio” per la Grecia.477
473 Cfr. Comitato economico e sociale europeo, Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema “Il rafforzamento della governance economica- La riforma del Patto di Stabilità e Crescita”, 15 febbraio 2006, link http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A52006IE0244 474 Per approfondimento cfr. Segretario generale del Consiglio, “Il Consiglio europeo nel 2010”,
Documentazione, Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, gennaio 2011, link www.consilium.europa.eu
475 Cfr. Consiglio europeo, “Dichiarazione dei capi di Stato e di governo dell’Unione europea”, Bruxelles, 11 febbraio 2010, link http://www.consilium.europa.eu/it/european-council/conclusions/ 476 Cfr. Lorenzo Federico Pace, “ La crisi del “sistema euro” (2009-2013): cause, fasi, players e
soluzioni”, cit, p.2155. Cfr. C. Forelle, “EU to give Greece Budget Deadline”, in “Wall Street Jour- nal Europe”, 16 febbraio 2010. Sul ruolo della crisi e le sue conseguenze nello scenario europeo, cfr. M. Lamandini, “Orderly Sovereing Default in the EU: A strong case for European Regulation”, in Eur. Company Law, 2010, 233 ss
L’intervento del Fondo Monetario Internazionale era necessario perché l’Unione Europea non aveva alcuna esperienza nella gestione delle crisi finanziarie, dato che mancava proprio la capacità di “enforcement” delle istituzioni europee.478
Il primo intervento concreto è avvenuto con il Consiglio europeo del 25 marzo 2010, nel quale il Cancelliere Angela Merkel confermava la partecipazione della Germania al piano di salvataggio della Grecia, se quest’ultima fosse stata esclusa dal mercato dei capitali. Altra condizione che rendeva possibile l’intervento della Germania riguardava, come detto in precedenza, la partecipazione del FMI al programma di finanziamento greco.479
Quest’ ultima condizione, che aveva suscitato l’iniziale disapprovazione del Presidente Sarkozy, è stata poi accettata.480
Alcuni leader europei, tra i quali Sarkozy, sostenevano che la partecipazione del Fondo Monetario Internazionale al programma di finanziamento greco non era una risposta sufficiente per risolvere la crisi. Secondo questi ultimi, occorreva la costituzione di un Fondo Monetario europeo con l’accordo e l’impegno dei 27 Paesi membri dell’Unione Europea.
Ciò emerge in un articolo del quotidiano Le Monde: “Sur l’insistance
Secret Committee to Save the Euro, a Dangerous Divide, in “Wall Street Journal”, 24 Settembre 2010. Cfr. M. Walker, C. Forelle, “In Shift, Germany Says It Is Open to IMF Aid for Greece”, in “Wall Street Journal Europe”, 19 marzo 2010. Per ulteriori approfondimenti, cfr. G. Pitruzzella, “Crisi economica e decisioni di governo”, in Quad. Cost., 2014, 29 ss. Cfr. A. Morrone, “Crisi economica e diritti. Appunti per lo stato costituzionale in Europa”, ibidem, 79 ss
478 Per informazioni ulteriori, cfr. Filippo Donati, “Crisi dell’euro, governance economica e democrazia dell’Unione europea”, in Rivista AIC, n. 2/2013, pubblicato il 31 maggio 2013
479 Cfr. M. Walker, C. Forelle, B. Blackstone, “On the Secret Committee to Save the Euro, a Dangerous Divide”, cit. Sempre sulla crisi del debito sovrano in Europa, cfr. L. Ammannati, “Il rapporto tra concorrenza e welfare di fronte alla crisi”, in G. Colombini, M. Passalacqua, “Mercati e banche nella crisi: regole di concorrenza e aiuti di stato”, Editoriale Scientifica, Napoli, 2012, 174 ss
480 Per approfondimento, cfr. Annamaria Viterbo, Roberto Cisotta, “La crisi del debito sovrano e gli interventi dell’UE: dai primi strumenti finanziari al Fiscal Compact”, in “Diritto dell’Unione europea”, 2012, p. 323 ss
d’Angela Merkel, dont l’opinion publique renâcle à payer pour le mauvais élève de la zone euro, le FMI est associé à l’effort européen…Mais l’aide à la Grèce ne suffit pas à rassurer les marchés. Les Vingt-Sept doivent négo- cier en urgence, le 10 mai, un Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF) ».481
Nella riunione del Consiglio europeo del 25 marzo 2010, Angela Merkel ha fatto presente che, concluse le difficoltà finanziarie della Grecia, si sarebbero dovuti modificare i Trattati per prevedere nuovi strumenti per la gestione di crisi finanziarie.482
Il piano di salvataggio per la Grecia è stato deciso nell’incontro dell’ECOFIN l’11 aprile 2010: un pacchetto di misure , prese al di fuori del diritto dell’Unione, che comprendeva un accordo di finanziamento tra la Grecia e gli Stati dell’Eurozona, con cui è stata messa a disposizione una linea di credito in forma di prestiti bilaterali per un totale di 80 miliardi di euro e un accordo tra gli Stati creditori. A ciò si aggiungeva un finanziamento di 30 miliardi di euro del FMI.483
Faceva parte del pacchetto di misure anche un “Memorandum of Understanding”, sottoscritto tra la Grecia, la Commissione europea e il Fondo Monetario Internazionale, che definiva gli impegni cui era subordinata la concessione dei prestiti.484
481 Cfr. Le Monde, « Comment la crise grecque est devenue celle de l’euro », in « Le Monde », 12 mai 2011, link http://www.lemonde.fr/europe/article/2011/05/12/2009-2011-chronologie-de-la-crise- grecque_1520780_3214.html
482 Per approfondimenti, cfr. Allegra Canepa, “Crisi dei debiti sovrani e regolazione europea: una prima rassegna e classificazione di meccanismi e strumenti adottati nella recente crisi economico - finanziaria”, in Rivista AIC, n.1/2015, pubblicato il 20 febbraio 2015
483 Sui dettagli, cfr. C. Forelle, M. Walker, “Europe Bankrolls Greece”, in “ Wall Street Journal Eu- rope”, 12 aprile 2010; D. Lynn Blumberg, “Greek Aid Plan to Weigh on Treasurys”, in “Wall Street Journal Europe”, 12 aprile 2010
484 Cfr. International Monetary Fund, “Greece: Letter of Intent, Memorandum of Economic and Finan- cial Policies, Technical Memorandum of Understanding and Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality”, 6 August 2010, link https://www.imf.org/external/np/loi/ 2010/grc/080610.pdf
Il 7 maggio 2010 il Consiglio europeo si è riunito per discutere sulla crisi greca e in tale occasione il Presidente Sarkozy ha presentato un piano di salvataggio per la Grecia, non sufficientemente dettagliato per la Germania e di conseguenza rigettato. Inoltre, il Presidente francese ha fatto richiesta al Presidente Trichet di fare intervenire la BCE sul mercato per risolvere la crisi .
Trichet ha risposto con le seguenti parole: “la BCE non prende ordini”.485
Il giorno successivo, Angela Merkel “durante una conversazione telefonica” inerente alla realizzazione del “salvataggio” che sarebbe stato stabilito il 9 maggio, “ha sorpreso il Presidente francese Sarkozy”, “proponendo un fondo di 500 miliardi di euro”, al fine di aiutare la Grecia.486
Allo stesso tempo, ha ribadito che tale progetto doveva fondarsi sui seguenti pilastri: “la decisione del finanziamento sarebbe dovuta essere approvata all’unanimità dagli Stati dell’Eurozona”; “il FMI avrebbe partecipato al salvataggio”; “il fondo sarebbe stato temporaneo e non sarebbero stati emanati euro bond, cioè titoli di mutualizzazione del debito a livello europeo”.487
Il 9 maggio 2010 i membri della Commissione europea si sono riuniti e hanno presentato la proposta di un regolamento articolata nei seguenti
485 Cfr. M. Walker, C. Forelle, B. Blackstone, “Currency Union Teetering, “Mr. Euro” Is Forced to Act”, in “Wall Street Journal Europe”, 27 settembre 2010. Per maggiori informazioni, cfr. Clément Fontan, “ Frankenstein en Europe: l’impact de la BCE sur la gestion de la crise de la zone euro », in Revue Politique Européenne, No. 42, 2013, pp. 11-33
486 Cfr. Lorenzo Federico Pace, “La crisi del “sistema euro” (2009-2013): cause, fasi, players e soluzioni”, cit, p. 2160. Cfr. M. Walker, C. Forelle, B. Blackstone, “Currency Union Teetering,, “Mr. Euro” Is Forced to Act”, cit. Per maggiori informazioni, cfr. Commissione europea, “Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni. Un nuovo inizio per l’occupazione e la crescita in Grecia”, COM(2015) 400 final, Bruxelles, 15 luglio 2015, link http://eur-lex.europa.eu/legal- content/it/TXT/PDF/? uri=COM:2015:400:FIN.
487 Cfr. Lorenzo Federico Pace, op. cit., p.2160. Per approfondimenti sulla crisi greca, cfr. Audrey Fournier, “ Crise grecque: ce qui oppose Sarkozy et Merkel”, in “Le Monde”, 20 juillet 2011, link http://www.lemonde.fr/economie/article/2011/07/20/crise-grecque-ce-qui-oppose-sarkozy-et-
punti: “era sufficiente la maggioranza degli Stati membri per avviare il finanziamento”; la Commissione avrebbe ottenuto i fondi tramite titoli venduti sul mercato”; il fondo sarebbe stato costituito per un periodo di tempo indeterminato” e il FMI non era previsto nel sistema di salvataggio”.488
Il Cancelliere Angela Merkel, venendo a conoscenza della proposta della Commissione , ne ha chiesto subito la modifica.
Durante l’incontro dell’ECOFIN, avvenuto lo stesso giorno, si è affrontata una questione essenziale: chi avrebbe gestito i fondi di salvataggio per la Grecia tra le istituzioni europee o gli Stati membri.489
Su questo argomento si sono scontrate la Francia di Sarkozy, che optava per la Commissione, e la Germania, per gli Stati membri.490
Grazie al ruolo dell’Olanda si è trovata una soluzione: “i primi sessanta miliardi sarebbero provenuti da un fondo gestito dalla Commissione ed istituto”, rispettando “l’Art. 122 del TFUE”. “Il resto dei fondi sarebbe venuto da un ente costituito ad hoc nella forma di una società di diritto privato lussemburghese ,avente durata triennale”. Così è nato il Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria, FESF.491
Sulla base della riunione dell’ECOFIN del 9 maggio 2010, è stato istituito il Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria, strumento finanziario temporaneo fondato su un criterio di stretta condizionalità: la Commissione europea, in rappresentanza degli Stati dell’Eurogruppo, e lo Stato beneficiario degli aiuti, in questo caso la Grecia, poi Irlanda e Portogallo,
488 Lorenzo Federico Pace, op. cit., p. 2160-2161. 489 Lorenzo Federico Pace, op. cit., p. 2161 490 Ibidem
491 Ibidem. Per ulteriori informazioni, cfr. Sofia Fernandes, Eulalia Rubio, Notre Europe, “Les coûts budgétaires de la solidarité dans la zone euro: clarifications et mise en perspective », Les Brefs n. 35, mai 2012, link http://www.institutdelors.eu/media/coutsolidaritezoneeuro_s.fernandes- e.rubio_ne_mai2012_01.pdf?pdf=ok
erano chiamati a sottoscrivere un Memorandum of Understanding che definiva i tagli di spesa e le riforme strutturali.492
Il 7 giugno 2010 gli Stati membri dell’ Eurozona hanno concluso l’“European Financial Stability Framework Agreement”, accordo internazionale che istituiva il FESF.
492 Sul Fondo europeo per la stabilità finanziaria, cfr. European Financial Stability Facility, June 2010, link http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm