Il dibattito sul Tribunato

Se consideriamo l‘attività costituente dei deputati romani, il momento in cui emergono meglio alcune idee fondamentali, in tema di rapporto tra i poteri e sovranità dell‘Assemblea, è quello della discussione sul tribunato. Come si è già accennato nel capitolo precedente, il Tribunato, proposto nel primo progetto di Costituzione presenta- to da Agostini, è un‘istituzione pensata per vigilare sul rispetto delle norme costituzio- nali da parte degli organi di potere. Sia l‘esecutivo che il legislativo sono quindi posti sotto il suo controllo, anche se è forse il caso di sottolineare che l‘azione di controllo sull‘esecutivo è più consistente rispetto a quella che l‘istituto tribunizio è chiamato a operare sul legislativo.

Guardiamo separatamente le funzioni del tribunato rispetto all‘Assemblea legislativa e rispetto ai Consoli.

All‘articolo 33 del titolo III, dedicato all‘Assemblea, il progetto Agostini riporta: Sopra le leggi adottate con maggioranza minore di due terzi, possono i tribuni richia- mare il suffragio dell‘Assemblea; e se dopo la seconda discussione sono adottate con meno di tre quarti di suffragi i tribuni hanno il diritto di richiamarle a nuova discussio- ne. Dopo la terza discussione, se la legge è adottata a qualunque maggioranza, viene eseguita.70

70 _{Ivi, 197}

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Mentre l‘articolo 34 offre altre specificazioni sulla tempistica per le leggi adottate d‘urgenza. Come afferma lo stesso Agostini nel presentare il progetto, la presenza del tribunato in questo caso serve a «temperare i pericoli inseparabili dall‘unicità dell‘Assemblea»71_{; tali pericoli consisterebbero unicamente nell‘assenza di una seconda}

discussione sui vari progetti di legge approvati.

Balzani, commentando questa forma di controllo sull‘attività legislativa, afferma che es- sa consiste nel «rinviare all‘Assemblea per due volte le leggi che non ritenevano costi- tuzionalmente fondate […]»72

. Più che un controllo sul contenuto si tratta comunque di un controllo sulle formalità procedurali, col fine di garantire una seconda, o anche una terza, discussione su una legge, che non ottiene un‘approvazione sufficientemente lar- ga73.

L‘azione del tribunato sul legislativo risulta in ultima analisi limitata, tanto più che, do- po la terza lettura, la legge passa con qualsiasi tipo di maggioranza; diversamente agisce invece rispetto al potere esecutivo, sul quale l‘azione di controllo risulta più forte e so- stanziale. La funzione di controllo sull‘esecutivo viene, infatti, svolta a posteriori rispet- to all‘intero periodo di attività dei consoli, come si legge nell‘articolo 56 del progetto: «I consoli, cessata la loro gestione, rendono conto al Tribunato. Ai tribuni appartiene o l‘approvazione, o la proposta d‘accusa»74

Come detto, il Tribunato è uno degli elementi della Costituzione su cui i deputati roma- ni si scontrano con maggior enfasi, ed è l‘argomento più dibattuto nei primi tre giorni di discussione generale sul testo presentato da Saliceti il 10 giugno. Vari sono gli argo- menti pro e contro l‘istituto tribunizio.

Tra le argomentazioni più diffuse contro il Tribunato troviamo quella che lo vede come un organo detentore di sovranità che entra in concorrenza con l‘Assemblea. La tesi è so- stenuta in particolare da Lizabe-Ruffoni, Cernuschi, Salvatori Braccio e Arduini. Pos- siamo notare tuttavia un‘importante differenza nelle posizioni di questi deputati. Da un lato, infatti, troviamo la posizione di Salvatori e Arduini, che ricollegano la sovranità del Tribunato alla modalità della sua elezione, la quale avvenendo a suffragio universale implica un trasferimento di potere da parte del popolo, che come sappiamo è considera-

71 _{Ivi, p. 195}

72_{R. Balzani, Repubblica "classica" o repubblica "alla francese"? … cit., p. 100.} 73

Battaglini descrive questa funzione del tribunato come una forma di «controllo sulla regolarità formale della approvazione delle leggi» (M. Battaglini, Due aspetti poco noti della storia costituzionale della Re-

pubblica romana del 1849 … cit., p. 441.)

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to il detentore della sovranità. Dall‘altro lato abbiamo la posizione di Lizabe-Ruffoni e Cernuschi, che, all‘interno di una critica generale al principio della separazione dei po- teri e del bilanciamento, ricollegano la sovranità del Tribunato alla funzione da esso svolta, ossia al controllo esercitato sul‘Assemblea legislativa, organo rappresentante della volontà popolare.

Leggiamo, ad esempio, le parole di Lizabe-Ruffoni, che esprime in maniera chiara il conflitto che si verrebbe a creare tra l‘Assemblea e il Tribunato, se quest‘ultimo venisse ammesso:

Quando voi commetterete ad un Tribunato il supremo dei poteri, perché egli è supremo potere difendere la libertà, voi, legislatori sovrani, vi troverete in cospetto di un altro sovrano potere e non sarete più sovrani. Vi saranno allora nella vostra città due sovrani o ve ne saranno tre, e però non ve ne sarà più alcuno. […]75

Da queste parole del deputato emerge con evidenza che l‘assunzione di sovranità da parte del Tribunato deriva dal suo potere di controllo sull‘organo legislativo, che è il le- gittimo detentore della sovranità. Prospettando uno scenario di totale anarchia Lizabe- Ruffoni indica come diretta conseguenza della presenza di due organi sovrani l‘annullamento reciproco e l‘impossibilità per ciascuno di essi di mantenere l‘autorità sovrana.

Un altro importante motivo di rifiuto del Tribunato, che in una certa misura è presente anche nell‘idea espressa da Lizabe-Ruffoni, consiste nel vedere nell‘istituto un fattore di divisione interna, principio di guerra civile e sommovimenti popolari. L‘idea, anche in questo caso espressa da vari deputati, presenta delle piccole differenze dall‘uno all‘altro. Saliceti, pur considerando le differenze tra l‘istituto dell‘antica Roma e quello proposto da Agostini, ritiene che sia insito nella natura stessa del Tribunato, in qualsiasi sua for- ma, la tendenza a creare conflitti all‘interno della società.

[…] la seconda Commissione ha eliminata la potestà tribunizia. Il suo nome era una ri- cordanza spaventevole, che fece della lotta cittadina una necessità sociale fino al punto che al cessar di quella pugna la Repubblica scomparve, ed il fratricidio stanco accettò l‘impero come una transazione. È vero che l‘antica istituzione del Tribunato sarebbe stato ben diverso dalla nuova, […] ma è vero altresì che nella diversità della istituzione dovevansi temere le stesse conseguenze.76

75

Ivi, p. 841.

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Secondo Salvatori, invece, la guerra civile sarebbe una conseguenza del potere dell‘organo; infatti nel momento in cui sia l‘Assemblea che il tribunato trovano la pro- pria fonte di legittimazione nel popolo, a un conflitto tra le due istituzioni corrisponde- rebbe un conflitto all‘interno della società civile, che si dividerebbe tra sostenitori dell‘una e sostenitori dell‘altro:

[…] potrebbe il Tribunato porsi in tal contrasto coll‘Assemblea da far sì che dovessero entrambi ricorrere al popolo, il quale trovando da sé eletti tanto i membri dell‘Assemblea quanto i membri del Tribunato ne verrebbe necessariamente uno sci- sma che produrrebbe la guerra civile.77

Nella visione del deputato risulta quindi centrale l‘origine popolare del potere tribunizio, da essa dipendono sia l‘assunzione di sovranità sia il potenziale sovversivo insito nell‘istituto.

Infine Arduini vede l‘origine del problema nel potere negativo del Tribunato, che in fin dei conti, secondo il deputato, ha la possibilità di agire solo coinvolgendo direttamente il popolo, e quindi suscitando una rivoluzione che in questa circostanza diventa sinoni- mo di guerra civile:

Ma questa creazione di ente politico non ha alcuna forza fuor che lo appellarsi alla ri- voluzione. Dunque in fin dei conti il Tribunato bisogna che si appelli alla rivoluzione, bisogna che sia fonte di guerra civile, di sanguinosi fratricidi.78

L‘idea che compito del Tribunato sia quello di richiamare l‘attenzione della popolazione su una violazione delle leggi da parte dei poteri costituiti è sostenuta anche da Mattoli, il quale ne parla però in termini positivi; il deputato infatti, pur rifiutando il Tribunato nel- la forma progettata da Agostini, afferma la necessità di creare dei «custodi della legge […] eletti direttamente dal popolo»79

, e aggiunge: «Se la legge è una lettera morta, ed è violata, chi dà l‘allarme? Chi riunisce il popolo in un pensiero di legittima difesa della legge violata?»80.

Il più importante motivo di rifiuto del Tribunato deriva dal fatto che si presenta come un organo di controllo del legislativo, ossia dell‘Assemblea dei rappresentanti del popolo. Troviamo qui il nodo centrale della questione. Come dice Battaglini, alla luce del fatto 77 Ivi, p. 861. 78 Ivi, pp. 862-863 79 Ivi, p.875 80 _Ibidem.

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che l‘Assemblea riveste il ruolo di organo sovrano, «l‘aver sottoposto a controllo l‘Assemblea significa aver cercato di limitare notevolmente i suoi poteri, snaturando in certo senso, tutta la costruzione posta in essere nel progetto»81.

È il caso di notare, a questo punto, che sia la posizione di superiorità attribuita all‘Assemblea, che il rifiuto di creare un organo che ne controlli l‘attività, derivano non dall‘attribuzione di supremazia al legislativo rispetto alle altre funzioni di governo, ma piuttosto da un‘esaltazione dell‘Assemblea in quanto organo composto dai rappresen- tanti del popolo. È nell‘elezione popolare che si racchiude il valore e la superiorità dell‘Assemblea, poiché attraverso di essa i rappresentanti si pongono in un rapporto pri- vilegiato col popolo sovrano. Di conseguenza è nella fonte del potere dell‘Assemblea che possiamo rintracciare l‘origine delle varie attribuzioni associate all‘organo legislati- vo, dalla sovranità alle funzioni di controllo sull‘esecutivo. Sullo sfondo di questa con- cezione troviamo una generale fiducia nell‘onestà dei deputati, che è garantita dalla scelta popolare. Saliceti, ad esempio, sostiene che una delle maggiori garanzie contro gli eventuali abusi della camera dei rappresentanti risiede «nella natura stessa dell‘Assemblea, la quale essendo nominata con suffragio diretto ed universale deve pre- sumersi la parte più sana del paese.»82.

Significativa risulta, a proposito del giudizio espresso da Saliceti, la risposta offerta da Agostini, il quale mette in dubbio l‘opportunità di nutrire una cieca fiducia nell‘Assemblea dei rappresentanti:

[…] certo è che un‘Assemblea scelta a suffragio universale reca con sé la presunzione di una estesa intelligenza, di una perfetta moralità: ebbene se bastasse questa presun- zione morale non occorrerebbe alcuna garanzia […] Noi possiamo avere in alto pregio, e abbiamo in alto pregio l‘elezione del popolo, noi dobbiamo dire e sentire che merita una estesissima fede l‘Assemblea. Ma io mi volgo alla vostra coscienza, e domando: crediamo o no di servire all‘interesse della libertà e del popolo? Ebbene, noi daremo al popolo una garanzia che la sua Assemblea, che la sua creazione non abusi del suo pote- re.83

Agostini non nega che i rappresentanti eletti dal popolo meritino un‘ampia fiducia, ma vede nel Tribunato la certezza che tale fiducia non venga mia tradita. Di una certa rile-

81 _{M.Battaglini, Due aspetti poco noti della storia costituzionale della Repubblica romana del 1849 …}

cit., p. 442.

82

Le Assemblee del Risorgimento … cit., vol. IV, p. 751. Si tratta di un giudizio condiviso anche da Cer- nuschi e Lizabe-Ruffoni.

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vanza è, ancora una volta, l‘insistenza sulla natura dell‘elezione dei rappresentanti. An- che Agostini, quindi, instaura una connessione tra il valore dell‘Assemblea e le modalità della sua elezione, confermando la concezione che attribuisce all‘Assemblea dei rappre- sentanti un ruolo privilegiato nell‘articolazione istituzionale in nome della sua investitu- ra popolare. Si tratta di un elemento di grande importanza se si considera che uno dei motivi di maggiore opposizione al Tribunato deriva proprio dalla sua elezione a suffra- gio universale e che Mariani, nel suo progetto alternativo di Tribunato, ne farà un orga- no eletto dall‘Assemblea, come abbiamo già notato precedentemente.

Abbiamo visto come per i deputati contrari al Tribunato, un‘istituzione del genere com- porti il pericolo di insorgenze rivoluzionarie e guerre civili, e addirittura Arduini gli at- tribuisce l‘unico potere di richiamare il popolo contro i poteri costituiti. Mariani, invece, vede nel Tribunato proprio la garanzia contro eventuali rivolte popolari. Tramite l‘istituzione tribunizia, infatti, sarà possibile trovare una soluzione pacifica in caso di violazione dei dettami costituzionali da parte degli organi di potere, e il popolo non sarà costretto a ricorrere all‘arma estrema della rivoluzione, come si deduce da queste parole di avvertimento del deputato:

Badate bene a questo che io vi dico: quando una Costituzione non ha un potere conser- vatore, e prevaricano Assemblea, Ministerio e Potere esecutivo, come ora succede in Francia, al popolo non restando che la via dell‘insurrezione, è una pessima Costituzio- ne.84

Il Tribunato è per Mariani un organo garante del rispetto della costituzionalità nell‘attività governativa; nel suo progetto si legge infatti: «Art. 1. Viene istituito il Tri- bunato. La sua istituzione è d‘impedire l‘usurpazione di tutti i poteri, e d‘invigilare sull‘osservanza della Costituzione.».85

Tuttavia anche in questa proposta le funzioni di controllo sull‘Assemblea sono limitate rispetto a quelle che il Tribunato dovrebbe eser- citare sull‘esecutivo. Ancora una volta il controllo sull‘attività assembleare riguarda più gli aspetti formali del processo deliberativo che il contenuto dei decreti legge, all‘articolo 4 del progetto si legge infatti: «Le attribuzioni del Tribunato sono: […] di avvertire il potere legislativo, se in una legge non fossero state osservate le solennità vo- lute dalla Costituzione, perché le adempia. […]»86

84 Ivi, p. 838. 85 Ivi, p. 894. 86 _{Ivi, p. 894.}

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Per quanto riguarda invece l‘azione sull‘esecutivo, come nota Battaglini, essa diventa addirittura più ampia rispetto al progetto di Agostini87. Se infatti in quest‘ultimo, come si è detto, il controllo sulla condotta dei consoli avviene solo a fine mandato, nella pro- posta di Mariani troviamo sia questo giudizio sull‘attività complessiva dei consoli, all‘articolo 5, sia un controllo sulle azioni dei consoli nel corso della loro attività di go- verno. Il secondo punto dell‘articolo quarto infatti inserisce tra le funzione del Tribuna- to quella di: «censurare gli atti del potere esecutivo che fossero contrari ad un articolo costituzionale, e di annullarli quando dopo tre giorni dalla censura, non fossero dal Po- tere revocati»88. E proprio su questa parte dell‘articolo Battaglini nota: «Qui Mariani si inserisce in un filone che ritroviamo in quasi tutti i progetti di organi di controllo della costituzionalità, e cioè quello della diffidenza estrema verso il potere esecutivo ritenuto il diretto discendente del tiranno, ed anzi un tiranno in nuce egli stesso.»89. Si tratta in effetti, come si è visto, di una posizione piuttosto diffusa tra i deputati romani. L‘idea di un esecutivo forte e coeso, che è pur ampiamente presente, si scontra continuamente con la volontà di tenere l‘organo sotto controllo e limitarne la libertà d‘azione, come vedre- mo meglio nei prossimi paragrafi.

Nei vari interventi con cui, tra il 16 e il 18 giugno, Mariani sostiene la necessità di inse- rire l‘organo tribunizio nel testo costituzionale, il deputato, pur considerando il Tribuna- to come un mezzo per vigilare anche su eventuali abusi da parte del legislativo, non in- siste particolarmente su questo punto, preferendo piuttosto sottolineare l‘importanza di esercitare un controllo sull‘esecutivo più attento di quello che può garantire l‘Assemblea90

.

È Bonaparte, invece, a fare esplicito riferimento all‘azione di controllo sul legislativo, affermando l‘importanza di un organo che limiti il rischio di una «onnipotenza parla- mentaria, senza ricorrere al sacro rimedio della rivoluzione in piazza.»91. Anche per Bo- naparte dunque il Tribunato rappresenta una soluzione non violenta al pericolo di una il-

87

Cfr. M. Battaglini, Due aspetti poco noti della storia costituzionale della Repubblica romana del 1849 … cit., p. 447.

88 _{Le Assemblee del Risorgimento … cit., vol. IV, p. 894.}

89 _{M. Battaglini, Due aspetti poco noti della storia costituzionale della Repubblica romana del 1849 …}

cit., p. 446.

90

Mariani esprime un certo scetticismo nei confronti delle leggi sulla responsabilità, ritenendole poco ef- ficaci, e avanza dei dubbi sulle possibilità dell‘Assemblea di tenere sotto controllo l‘attività dell‘esecutivo e poter agire contro di esso, dato innanzitutto l‘elevato numero dei suoi membri

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legittima acquisizione di forza da parte degli organi di potere, ma è l‘unico a esprimere un giudizio così forte nei confronti dell‘Assemblea e a insistere su questo punto.

Se il dibattito sul Tribunato ha fatto emergere una visione dell‘Assemblea come organo dotato di una superiore autorità, è il caso di analizzare ora il modo in cui viene pensato il rapporto tra Assemblea e Consolato nei due progetti di Costituzione. Ma prima biso- gna considerare brevemente l‘interpretazione offerta dai deputati romani sul problema del rapporto tra i poteri.