Art. 135 bis e 135 ter del Regolamento della Camera dei Deputati; art. 151 bis del Regolamento del Senato della Repubblica.
101 L’espressione, premierato, nasce in Francia e si utilizza per indicare un ruolo forte e autonomo del Primo Ministro, sia rispetto al Parlamento, sia dinnanzi allo stesso Consiglio dei Ministri.
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Non a caso, si utilizza la locuzione “modello Westminster”, considerato da alcuni autori il modello più significativo del sistema politico di tipo maggioritario. Infatti, nel Regno Unito vige un sistema nel quale il Primo Ministro esercita un controllo diretto sul Gabinetto, un’istituzione composta dai ministri più anziani del Governo, da lui stessi scelti, che rappresenta l’organo decisionale del potere esecutivo. Un sistema nel quale c’è una forte effettività, nel senso che vi è un reale controllo del Primo Ministro nei confronti del Gabinetto; però, un sistema nel quale c’è comunque un rapporto diretto di responsabilità del Governo verso il Parlamento tanto che, se il Governo viene sconfitto in Parlamento, è previsto che il Primo Ministro si debba dimettere, oppure che il Governo si debba sciogliere. Per approfondire si consiglia, tra tutti, A. LIJPAHRDT, Le democrazie
partire dal quadro che, ancora oggi, disegna la Costituzione. Non vi è dubbio che il Governo, espressione di una parte politica, quella vincitrice della contesa elettorale, tenderà, anche giustamente dal suo punto di vista, a cercare di applicare un piano programmatico che si era precedentemente prefisso però, certo, non sarebbe forse male pensare a meccanismi che assicurino in seno al Parlamento una maggior forza per consentire di rappresentare anche le istanze delle minoranze, pur sempre degne di ascolto.
11.Trasparenza e diritti di associazione e riunione
Il diritto di associazione e di riunione e, in particolare quella particolare forma associativa consistente nel diritto di appartenere ad un partito politico, rappresenta il terzo grande nucleo di norme costituzionali che, solitamente, si prende in considerazione quale segnale immanente di una presenza forte nella Carta del principio democratico, da sottoporre tuttavia, come sempre, alla verifica della prova dei fatti, cioè la disciplina di dettaglio emanata in proposito dal legislatore ordinario.
Sin dall’art. 2 la Costituzione consente al singolo di scegliere se appartenere o meno ad un movimento associativo, quale possibilità ulteriore di sviluppare in modo ancora più articolato la propria personalità103.
E’ un tema attualissimo, si pensi alla riforma del Titolo V della Costituzione ex legge 18 ottobre 2001 n. 3 la quale, costituzionalizzando il principio di sussidiarietà e leale cooperazione nell’ambito dell’art. 118, lo ha disegnato anche in orizzontale e non soltanto in senso ascendente, per significare l’essenziale operato che non solo gli enti pubblici tra di loro, ma anche i cittadini interagendo con gli enti medesimi, possono fornire ad una più efficace attuazione delle funzioni amministrative. Una conferma dunque, sebbene per il profilo specifico dell’esercizio migliore possibile delle attività amministrative, del valore sempre crescente del fenomeno dell’associazionismo.
Il legislatore ordinario non rimane indifferente, si pensi alla 241/90 che, agli artt. 9-10 consente ai cittadini di riunirsi in associazioni e comitati per una migliore tutela dei cosiddetti interessi diffusi; la questione si pose già negli anni ’80 per diritti quali quello all’ambiente e alla salute, anche se questa attenzione si può definire una sorta di incompiuta, o quantomeno, indietro rispetto alle dinamiche di altri paesi104 in quanto la disciplina italiana non si occupa di alcuni aspetti
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Si consiglia la lettura di A. BARBERA, F. COCOZZA, G. CORSO, Le situazioni soggettive. Le libertà dei
singoli e delle formazioni sociali. Il principio di uguaglianza, a cura di G. AMATO, A. BARBERA, Manuale di
diritto pubblico, Il Mulino, Bologna, 1997.
104 Gli Stati Uniti e la Francia fanno scuola in materia; addirittura, oltralpe è celebre la figura di René Waldeck- Rousseau un politico che elaborò una delle più antiche leggi al mondo sul fenomeno associativo, datata 1 luglio 1901, che assicura già a quei tempi un regime estremamente liberale alle associazioni, con l’eccezione delle congregazioni religiose alle quali viene, invece, applicato un regime piuttosto discriminatorio che determinerà, come effetto, la soppressione degli ordini religiosi, dei conventi e delle scuole religiose da tutta la Francia. Per le origini del fenomeno associativo in Europa e, per un quadro sui problemi connessi alle organizzazioni religiose
piuttosto significativi quali: le forme di responsabilità delle associazioni rispetto ai propri membri, i criteri di selezione e di convocazione di esse nelle sedi dove si cerca, contemperando i molteplici interessi in gioco, di salvaguardare al meglio l’interesse collettivo di cui l’associazione è portatrice o, ancora, la legge nulla dice sul profilo, importantissimo, della responsabilità dell’associazione, qualora questa rappresenti una collettività di soggetti per tutelare l’interesse esponenziale che sta a cuore ai suoi aderenti.
Sembra più avanti, in materia associativa, il legislatore regionale105, almeno in taluni casi come quello della Toscana, anche se l’assenza di profili normativi di responsabilità si fa sentire anche a livello locale, soprattutto se si riflette sul significato ultimo di questi: l’individuazione chiara di centri di imputazione giuridica non è altro che il primo più evidente meccanismo per rendere trasparenti i fenomeni associativi che dunque, appaiono ancora a metà del guado; ottenere il riconoscimento giuridico non basta, se non si compie uno sforzo sistematico di disciplina coerente di tutta la normativa.
Infine, un riferimento brevissimo ad uno dei fenomeni associativi storicamente più importanti, quello dei partiti politici anche se, non vi è dubbio che, specie negli ultimi anni, il prestigio, il peso e l’importanza del fenomeno dei partiti politici in Italia si sia affievolito. La normativa attuale prevede che, dopo il referendum abrogativo celebratosi nel 1993106, operi la legge 3 giugno 1999 n. 157, fondata sulla erogazione di una quota fissa da attribuire a ciascun partito in misura proporzionale al numero degli elettori riportati.
Però, anche qui, non manca un lato oscuro riconducibile alla legge 30 dicembre 2005 n. 273, che ha oscurato la possibilità di avere contezza di larga misura della provenienza dei finanziamenti privati degli stessi partiti, elevando da 6.000 a ben 50.000 euro la soglia oltre la quale si impone l’obbligo di dichiarare congiuntamente, da parte dei donatore e del partito, dei finanziamenti stessi. Certamente, ancora una volta, pensando al rilievo dei partiti quali soggetti responsabili principi del compito di mettere in atto istanze della collettività, sembra che la trasparenza debba soffrirne.
d’Oltralpe si consiglia: R. REMOND, La secolarizzazione. Religione e società nell’Europa contemporanea, Roma-Bari, Laterza 1999.
105 La Toscana si è dotata di una legge regionale sull’associazionismo, legge 4 aprile 2007, n. 20 “Disciplina della Conferenza permanente delle autonomie sociali”, istituita presso il Consiglio regionale della Toscana, dotata di autonomia operativa ed economica, consente di realizzare la più ampia rappresentatività delle autonomie sociali, svolge attività di proposta ed impulso su svariate materie e, soprattutto, esprime parere obbligatorio sugli atti di programmazione economica, sociale e territoriale, generale e settoriale di competenza del Consiglio Regionale generando, dunque, un continuo confronto cooperativo con l’organo legislativo. Certo, la normativa presenta la grave pecca di non prendere in considerazione, in alcun modo, il profilo essenziale delle responsabilità.
106 Il grande interesse suscitato dal quesito è testimoniato dall’alta percentuale di votanti, ben il 65,8% degli aventi diritto e l’esito della consultazione vide prevalere, in misura schiacciante, il volere di coloro che, nella misura del 90,3%, volevano cancellare il finanziamento pubblico ai partiti .
12. Trasparenza negli artt. 97 e 98 della Costituzione
La ricognizione sul rapporto tra la trasparenza e la Costituzione repubblicana non può che concludersi esaminando le uniche due norme che il costituente ha dedicato alla pubblica amministrazione, gli artt. 97 e 98, peraltro assai scarni, a testimonianza di una trascuratezza scritta nei fatti per le problematiche attinenti l’amministrazione pubblica107. Le implicazioni di maggior momento per la trasparenza attengono sicuramente l’art. 97 della Carta, in quanto la disposizione enuncia legalità, imparzialità e buon andamento, quali architravi dello svolgimento dell’attività amministrativa. Interessante notare che, per oltre un decennio, l’attenzione dottrinale sull’art. 97 fu abbastanza ridotta.108
Certamente, l’imparzialità109 è il principio che ha le maggiori implicazioni con la trasparenza ed è appena il caso di sottolineare che, in realtà la genesi di tale principio ha una lunga storia che lega principalmente il suo nome all’appassionata battaglia che il celebre politico e patriota Silvio Spaventa conduce per avere effettiva giustizia nell’amministrazione110. Questa alta figura, scevra di individualismi ma dedita alla ricerca del bene comune, ha contribuito, di fatto e in modo decisivo, alla evoluzione della giustizia amministrativa in Italia.
Infatti egli diede un impulso decisivo alla trasformazione della giurisdizione amministrativa perché le sue idee contribuirono alla nascita della IV Sezione del Consiglio di Stato, la prima a carattere giurisdizionale, inaugurata nel 1890 proprio con Spaventa, non casualmente, eletto Presidente. E così, il Consiglio di Stato, unico organo di giustizia amministrativa sino alla nascita dei TAR nel 1971, fu istituito da Carlo Alberto con l’editto del 18 agosto 1831111, nato come organo con funzioni essenzialmente consultive, diviso in due branche di cui una
107 E’ una valutazione difficilmente contestabile, come attestano voci autorevoli del diritto amministrativo italiano, su tutti U. ALLEGRETTI, Pubblica amministrazione e ordinamento democratico, Foro it., 1984, p. 205 ss., S. CASSESE, Il sistema amministrativo italiano, p. 63 ss.
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Anche due grandi maestri del diritto amministrativo dell’epoca, Guido Zanobini e Massimo Severo Giannini, consideravano le enunciazioni costituzionali mere affermazioni ideali di principio, non invece precetti meritevoli di essere analizzati, in profondità, con profonde implicazioni pratiche sul modo in cui sarebbe dovuta cambiare l’amministrazione, a partire da una ineludibile esigenza di separazione tra il potere politico e quello amministrativo. Siamo nel 1959 e la prova di questa trascuratezza della dottrina, visibile soprattutto rispetto ad imparzialità e trasparenza, è la mancata menzione dell’art. 97 della Costituzione nel Corso di Zanobini e nella voce Atto amministrativo di Giannini, quasi come se si potesse ignorare l’esistenza di una norma che imponeva, invece, profondi cambiamenti nell’agire amministrativo.
109 Per un approfondimento sul principio di imparzialità, si consiglia: U. ALLEGRETTI, l’imparzialità
amministrativa, 1965; S. CASSESE, imparzialità amministrativa e sindacato giurisdizionale, in Riv. it. sc. giur.,
1968, p. 86-87. 110
Celebre fu il discorso che Silvio Spaventa tenne il 7 maggio 1880 all’Associazione costituzionale di Bergamo, Giustizia nell’amministrazione, reperibile on-line all’indirizzo www.iisf.it, nel quale il celebre politico di destra si batte contro quelli che individua essere i mali che inficiano il buon funzionamento di uno Stato libero e moderno, cioè l’ingiustizia e la diseguaglianza giuridica, cagionati da 3 fattori su tutti: “difetto o incertezza di
norme giuridiche che limitino rigorosamente nell’amministrazione le facoltà e i poteri che essa deve esercitare”; “il difetto e incertezza del giudice, che decida sulla controversia che nasce quando il cittadino si risente e si oppone all’abuso ed arbitrio, che contro di lui si commette o si tenta di commettere”; “il difetto di responsabilità immancabile e pronta degli ufficiali pubblici”.