Bisogna però ora capire da quali principi espressamente contenuti nella Costituzione si possa desumere e supporre che anche quello di trasparenza meriti diritto di cittadinanza nella fonte normativa suprema del nostro sistema giuridico e non si tratta di un compito affatto facile dato che, per poterlo fare, assodato il valore strumentale ed immanente dell’una verso il principio democratico, occorre preliminarmente chiarire che cosa si intenda con tale locuzione, per poi vedere in quali casi la trasparenza è manifestazione di quest’ultimo.
Sono ormai molto lontani i tempi in cui, il 13 aprile 1655, Luigi XIV, il celebre sovrano assoluto di Francia, si presentò al Parlamento francese in abiti da caccia e, con sprezzo e culto della personalità dichiarò: “LEtat, c’est moi!”, “Lo Stato sono io!”. L’avvento degli ideali illuministi di libertà del XIIIV secolo e lo spirito codificatorio che, a partire dall’inizio del XIX cominciarono a pervadere tutta l’Europa, portarono alla consapevolezza che il potere doveva essere necessariamente spersonalizzato, non poteva più essere identificato con un singolo, un monarca assoluto, ma doveva appartenere ad una nazione, ad uno Stato ed in definitiva al popolo che si scegliesse i suoi rappresentati.
E’ questo il principio democratico, perde credibilità l’idea della discendenza divina del potere in capo ad un singolo soggetto e la trasparenza diventa una
87 Questo art. 12 delle preleggi recita: “Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.
modalità del tutto nuova, prima di organizzazione e poi di esercizio del potere stesso.
In questo senso trasparenza significa conoscenza da parte del popolo delle modalità attraverso cui agiscono i detentori del potere che diventano, perdendo l’investitura divina che per secoli si riteneva avessero, dei veri e propri centri di imputazione e di responsabilità delle modalità con cui operano.
Nascono e prendono così forza nuovi concetti tra cui, fondamentale, la razionalità, intesa come comprensione e quindi come capacità del popolo di valutare, perché finalmente ha gli strumenti, le modalità attraverso le quali il potere si esercita. Quindi principio democratico come legittimazione del potere dal basso, e di conseguenza la base, cioè il popolo sovrano, conosce le regole di attribuzione del potere e valuta i comportamenti.
Nasce così lo Stato di diritto, connaturato al principio democratico, e siccome gli artt. 1 e 2 della Costituzione pongono tale principio a base del sistema italiano, risulta conseguente che la prima sussunzione implicita della trasparenza in Costituzione si desume dal principio democratico il quale, con l’andare del tempo, si raffina e si articola sempre più; infatti, se inizialmente significa conoscenza da parte del popolo delle modalità attraverso le quali un nucleo di soggetti esercita il potere, quindi anche conoscenza dei percorsi che portano ad una scelta anziché ad un’altra, poi le sfaccettature si ampliano soprattutto con due nuovi fattori: l’ingresso sulla scena dei partiti e la conquista del suffragio universale, che rendono veramente il popolo sovrano e queste ulteriori dinamiche non fanno che accrescere la connessione tra principio democratico e trasparenza.
Certo, nel diritto tutto è contestabile a patto di avere il supporto di solide argomentazioni, ed allora è corretto segnalare che vi è anche stato chi88, pur ammettendo, e non potrebbe essere altrimenti visti gli artt. 1 e 2 della carta, la democraticità del sistema costituzionale, tuttavia ha affermato che, dalla democraticità della Carta non si può desumere un corollario automatico per ricavare la conclusione della necessaria democraticità e quindi della trasparenza dell’amministrazione in quanto, a rifletterci, buon andamento e imparzialità possono ben realizzarsi anche in amministrazioni di uno Stato non democratico. Questo forte legame tra principio democratico e trasparenza è ormai innegabile, ma non bisogna commettere l’errore di considerarlo scontato; illuminanti in
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G. CORSO, “Il cittadino e l’amministrazione pubblica”, in Regione e Governo locale, n.1, 1989, pp. 5-21. Tuttavia, l’autore sconfessa in parte questo assunto, quando afferma che la lacuna relativamente all’assenza di una norma sulla democraticità dell’amministrazione italiana, combinata al fatto che il buon andamento e l’imparzialità si possono realizzare teoricamente anche in amministrazioni di Stati non democratici, potrebbe fare giungere alla conclusione estrema che l’amministrazione italiana potrebbe anche essere non democratica; in realtà è una lacuna apparente data l’esistenza espressa in Costituzione, in più norme, del diritto di difesa, in particolare la tutela giurisdizionale generale contenuta nell’art. 24, che consente al cittadino di rivolgersi alla magistratura per tutelare i propri diritti soggettivi, ma anche gli interessi legittimi, laddove questi vengano violati.
proposito sono le vicende verificatisi a livello europeo dove, nel Preambolo del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, si manifesta l’intendimento di “approfondire il carattere democratico e trasparente della vita pubblica” ma, in realtà, la connessione tra l’uno e l’altra ha cominciato ad essere recepita solo a partire dagli anni novanta89.
A riprova delle difficoltà dogmatiche nel definire una democrazia90 e tantomeno individuarne gli elementi che la dovrebbero identificare, ancora oggi gli analisti si affidano in maggioranza ad un metodo affidabile ma, tutto sommato ormai risalente, quello elaborato da Robert Dahl nel 197191 il quale ha individuato una serie di indicatori della democrazia e, in generale, ha affermato che più ampio è il confronto in un sistema, più grande è la possibilità di libera circolazione delle idee tra i cittadini e le istituzioni, più forte è la possibilità che, nonostante le difficoltà interpretative, si possa affermare di essere in una democrazia.
E’ fuor di dubbio che la Costituzione sia cospicuamente pervasa del libero confronto tra i cittadini ed il potere sovrano e che la circolazione delle idee sia garantita; il punto è verificare se, allo stato attuale, il legislatore ordinario ha continuato a recepire in pieno questi valori e, alla fine dell’analisi, valutati alcuni recenti interventi normativi, i risultati non sono confortanti.
Per semplicità di esposizione sistematica, gli otto indicatori riconducibili al metodo di Robert Dahl, statunitense, uno dei massimi scienziati della politica, che ha compiuto, tra gli altri, un rigoroso e fortunato studio sul tasso di democraticità della Costituzione americana, tradotto anche in italiano92, si possono ricondurre a tre grandi raggruppamenti; vediamoli rapidamente.
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Il primo riferimento, in ordine di tempo, al nesso tra trasparenza e principio democratico si è avuto solo nel 1992 in una Dichiarazione della Conferenza dei Rappresentanti dei Governi degli Stati membri, allegata al Trattato di Maastrich,t in cui si afferma che: “la Conferenza ritiene che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni, nonché la fiducia del pubblico nei confronti dell’amministrazione”. Solo un primo segnale, non una tendenza, infatti, ad esempio, nel successivo trattato di Amsterdam del 1997, sparirono le tracce di questo legame, a testimonianza di una comunione, almeno a livello europeo, quantomeno laboriosa.
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Si consigliano le letture, in tal proposito, delle osservazioni compiute dal notissimo politologo G. SARTORI, voce Democrazia, in Enciclopedia delle scienze sociali, II, Roma, 1992, p. 742 ss..
91 R. A. DAHL, Polyarchy: partecipation and opposition, Yale University Press, New Haven 1971, lavoro tradotto in italiano da F. ANGELI, Poliarchia: partecipazione e opposizione, Milano, 1980, nel quale si parte dalla premessa che il potere sia una relazione e si individuano 8 elementi indicativi della possibilità di essere dinnanzi ad una democrazia, più ne ricorrono contemporaneamente, più sono elevate le possibilità che la forma di governo di quell’ente sia di tipo democratico: 1) diritto di voto; 2) diritto a poter essere eletti; 3) diritto dei leader politici di poter concorrere per il consenso e il voto; 4) esistenza di elezioni libere e pacifiche; 5) libertà di associazione; 6) libertà di espressione; 7) esistenza di forme alternative di informazione; 8) esistenza di istituzioni che rendono le politiche pubbliche, dipendenti dal voto e da altre espressioni di preferenza.
92 R. A. DAHL, How Democratic is the American Constitution? Yale University Press, New Haven 2001, che ha conosciuto anche una tradizione italiana, Quanto è democratica la Costituzione americana?, Laterza, Roma, 2003.