Il modello disciplinare a cui guardare, la stella polare della Sottocommissione Nigro nell’elaborare un disegno di legge sul diritto di accesso, erano dunque gli Stati Uniti. Prima di addentrarci nei numerosi interventi intervenuti in USA in materia, e’ necessario premettere ciò che forse può apparire banale e scontato, ma mai come stavolta va messo in luce. Va sottolineato che, in effetti, ogni intervento normativo è figlio del suo tempo, del clima sociale e culturale che si respira nel territorio dove diventerà diritto vigente e applicabile per tutti i cittadini. Le leggi non sono altro che precetti che aspirano al rispetto più ampio possibile del principio di effettività, ad essere osservate dal numero più elevato possibile di cittadini, non sono mai interventi avulsi dal contesto quotidiano. Ed allora, data questa premessa, risulta forse più chiara la ragione per cui gli Stati Uniti posero più volte mano a questa disciplina e la modificarono in più momenti, a seconda delle varie sollecitazioni provenienti dalla società civile. Questa premessa aiuta a fare un migliore inquadramento storico della vicenda che, ovviamente, non è mai solo giuridica. Infatti, non a caso gli Stati Uniti decisero, proprio in un periodo storico ben definito come gli anni ’60, che passarono alla storia anche come quelli della Guerra Fredda176, caratterizzato certamente da grande segretezza nelle alte sfere dell’amministrazione quasi come giustificazione per una vera e propria necessità di sopravvivenza contro il nemico, rappresentato a quei tempi soprattutto dall’Unione Sovietica, di varare, come risposta ad una istanza evidentemente pressante di trasparenza nell’attività amministrativa proveniente dalla società civile, una delle leggi più aperte che attualmente esistano al mondo sulla trasparenza, certamente la più famosa di
175 Per un quadro esaustivo delle diverse esperienze in materia di accesso in giro per il mondo, con particolare riferimento all’Europa e agli Stati Uniti, si consiglia la lettura di G. NAPOLITANO, “Diritto amministrativo
comparato”, Milano, 2007, pp. 165-172.
176 L’espressione “Guerra Fredda” comparve agli onori della cronaca per la prima volta nel 1947, coniato dal politico statunitense Bernard Mannes Baruch, che fu consigliere personale di ben due presidenti democratici, Wodrow Wilson e Franklin Delano Roosevelt, e dal giornalista Walter Lippmann, che analizzò, per ben 32 anni, le questioni internazionali per conto del quotidiano statunitense Herald Tribune di New York, venendone considerato uno dei massimi esperti dell’epoca, tanto che l’apprezzamento per l’equilibrio e la profondità delle sue disamine gli valse la vittoria di ben due premi Pulitzer, nel 1958 e nel 1962, considerato il più prestigioso riconoscimento per il giornalismo, successi letterari e composizioni musicali negli Stati Uniti. La locuzione Guerra Fredda indica la grande contrapposizione che venne a crearsi, dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, tra due grandi blocchi internazionali ben distinti: da un lato, quello dell’Occidente con gli Stati Uniti d’America, gli alleati della NATO e i Paesi amici, dall’altra parte l’Oriente, quello che comunemente viene identificato come il blocco comunista, con a capo la ex Unione Sovietica, gli alleati del Patto di Varsavia ed i Paesi amici.
tutte. Si assistette ad un continuo e interessante legame tra riforme del FOIA e eclatanti vicende storiche.
Infatti, gli Stati Uniti, una volta varata questa normativa avente ad oggetto il diritto generalizzato all’informazione sugli atti amministrativi, elaborata nel 1966 ma entrata in vigore solo il 4 luglio del 1967, il “Freedom Of Information Act”, (FOIA), decisero poi nel 1974 di intervenire con una serie di emendamenti volti a modificare le criticità del FOIA originario ma, quasi contemporaneamente, nello stesso 1974, sull’onda di altri impulsi della società civile, emanarono anche il“Privacy Act”, legge indipendente rispetto al FOIA, ma ad esso fortemente collegata. E così accadde che, contemporaneamente, da un lato si rendeva più incisivo il FOIA prevedendo un generale obbligo di informazione da parte delle agenzie federali e riconoscendo il diritto di accesso alle informazioni detenute dalle stesse agenzie, da un altro il legislatore americano affrontò, per la prima volta il difficile, perché inevitabilmente conflittuale, rapporto tra accesso e riservatezza.
Ed ancora, non può stupire che, nel corso di un processo evolutivo durato un decennio, nel 1976 venne emanata una legge che ha rappresentato un ulteriore passo aventi verso la trasparenza, il “Government in the Sunshine Act”, per effetto della quale vennero aperte al pubblico le sedute di molte riunioni di alcune agenzie federali; in questo caso il “casus belli” fu un grave scandalo verificatosi nel 1974 che aveva determinato una evidente pressione dell’opinione pubblica sul legislatore.
Per arrivare sino ai giorni nostri, il FOIA, passando attraverso innumerevoli riforme, va ricordato ad esempio che si è intervenuto più volte a modificarlo anche nel corso di tutti gli anni ’80, ma senza modificarne l’intima essenza; è stato nel tempo migliorato e adeguato da discipline progressivamente succedutesi tra le quali, merita almeno una citazione, il recente “Honest Leadership and Open Government Act” del 2007177: questa legge introduce un giro di vite importante nell’ambito del fenomeno delle lobbies, operando per una maggiore trasparenza sia nei rapporti politici, sia nel processo legislativo. Anche
177 Questa normativa punta a regolamentare le attività delle lobby sotto più aspetti tra i quali, i più rilevanti sul piano della trasparenza, sono: si domanda a costoro di inviare report trimestrali sulle loro attività con indicati i nomi dei clienti e le istituzioni contattate e i report relativi a queste attività verranno pubblicati su Internet in un
database consultabile liberamente e gratuitamente riformando, sotto il profilo della tempistica, la normativa
precedente che prevedeva, invece, termini più ampi, vincolati a scadenze solo semestrali; inoltre, nel segno della trasparenza dei finanziamenti politici, si chiede ai lobbysti di specificare, nel dettaglio, i loro contributi a politici, biblioteche presidenziali, comitati politici o altre associazioni controllate o collegate a parlamentari e membri del governo. Si domanda, poi, ai parlamentari di comunicare espressamente quali lobbysti hanno effettuato donazioni, che vanno dai 15.000 dollari in su, le quali, anche se attraverso enti o associazioni differenti, sono tutte riconducibili allo stesso politico persona fisica. Trasparenza poi anche nel processo legislativo, perché questa legge del 2007 di riforma del FOIA prevede che tutti gli emendamenti legati a leggi di spesa siano pubblicati su Internet, almeno 48 ore prima che vengano votati dal Senato, e che l’accettazione di eventuali emendamenti urgenti sia soggetta ad approvazione da almeno il 60% dei senatori. Inoltre, si prevede che i senatori, che domandano emendamenti, dichiarino espressamente di non avere interessi finanziari, né personali, né attraverso i membri della loro famiglia, riconducibili in qualche modo all’emendamento.
in questo caso, non sono certo estranee a questa riforma le polemiche che negli Stati Uniti scoppiano ogni volta in cui venga emanato un provvedimento di grande impatto, perché accade sovente che si ritenga che giunga anche in seguito all’azione svolta dalle lobby sui singoli parlamentari e, per questo il recente “Honest Leadership and Open Government Act” del 2007 pare di grande importanza178.
Per chiudere su questo aspetto, vale la pena ricordare anche che, puntualmente, scoppiano feroci discussioni, in quanto si ritiene che le grandi lobbyes, le quali finanziano puntualmente le grandi campagne elettorali del candidato democratico e di quello repubblicano alla Casa Bianca, abbiano poi una certa influenza su quelli che poi sono i provvedimenti e la linea complessiva che assume il presidente eletto nel corso del suo mandato quadriennale e questo rilievo è un’ulteriore conferma dell’importanza di regolamentare per rendere più trasparente il fenomeno delle “lobby”.
E poi, proseguendo in un parallelo tra il quotidiano ed il diritto, si può intuire il perché, sempre sotto la guida dell’aspirazione all’effettività, il FOIA conobbe, a partire dal 1996, numerosi interventi normativi mossi da impulsi di tipo ancora diverso, stavolta non già per via di uno scandalo colossale come nel 1974, ma per adeguarlo al galoppante fenomeno planetario dell’informatica; venne così emanato dapprima il cosiddetto E-FOIA nel 1996 per arrivare infine al 2009, dopo altre riforme, alla direttiva presidenziale dell’8 dicembre, che dà avvio alla “Open Government Iniziative”.
Facendo un attimo un passo indietro volto a riannodare storia e diritto, cosa accadde in quella società statunitense del 1974 di così clamoroso da accendere la scintilla che portò il FOIA ad essere una disciplina presa a modello in materia di accesso all’attività amministrativa?
Vale solo la pena ricordare che il 1974 fu l’anno passato alla storia per lo scandalo Watergate che, dapprima, sporcò l’immagine del presidente USA Richard, Nixon, poi lo obbligò alle dimissioni sulla base del fatto che, in ossequio ad una non meglio precisata “sicurezza nazionale” da proteggere a tutti i costi, occultò documenti ed episodi a lui palesemente sfavorevoli.
Dunque, si respirava un clima di sfiducia notevolissimo in una delle culle della democrazia mondiale, giustificato dal fatto che l’opinione pubblica aveva
178 Non è un mistero che la professione dell’attuale presidente degli Stati Uniti prima, di svolgere attività politica a tempo pieno ed indefettibile, fosse quella dell’avvocato e così, tanto per fare un esempio, nel maggio del 2009, in USA sono scoppiate notevoli polemiche, allorquando la sua amministrazione ha scelto proprio un avvocato Michael Taylor, per porlo a capo del Gruppo di Lavoro per l’igiene degli Alimenti. Peccato però che Michael Taylor lavori alla Monsanto, famosa a livello mondiale per essere la multinazionale che ha dato forse il maggior contributo per l’introduzione, a livello internazionale, degli OGM. Questa situazione ha, evidentemente, generato un palese e gigantesco conflitto di interessi, perché Taylor è al tempo stesso espressione di interessi economici enormi, facenti capo al suo essere un uomo della Monsanto e, contemporaneamente, a capo di un Gruppo di Lavoro che si occupa di salute pubblica, quale quello dell’igiene degli alimenti, cioè il “Food Safety Working
assunto consapevolezza del compimento di attività illegali ad opera del potere esecutivo e addirittura per conto della massima autorità statunitense, cioè il Presidente.
Ebbene, fu in questo clima che si generò un terreno fertile per compiere importanti riforme riguardanti strettamente il “Freedom Of Information Act”; si procedette infatti ad estendere ancora la portata dell’accesso tramite il chiavistello di una definizione molto ampia sia del legittimato ad accedere, “person”, sia degli atti aperti, cioè dei “records”. Ma, da un altro canto, ponendo già sul tappeto, come si può notare dato che siamo appena nel 1974, in tempi non sospetti e molto anticipati rispetto a quelli in cui è intervenuto il legislatore italiano, che si è occupato di regolare espressamente il rapporto tra accesso ai documenti e riservatezza solo con la legge 15/2005, si affrontò anche il problema del conflitto tra libertà di informazione e diritto alla privacy, che portò alla emanazione di quel complesso di emendamenti passati nominativamente alla storia come “Privacy Act”.
Si sarebbe tentati di ritenere il “Privacy Act” un intervento a se stante, autonomo e distinto rispetto al FOIA, solo che il “Privacy Act”, date le particolari circostanze temporali, viene approvato contestualmente alle modifiche del FOIA originario, e l’argomento trattato così legato alla trasparenza, cioè quello della privacy, consentono oggi di ricostruire il discorso evolutivo su questa disciplina affermando che, in effetti, il “Privacy Act”, nonostante la sua autonomia ed indipendenza rispetto al FOIA, fungeva da completamento della intensa legificazione che si è avuta in materia negli Stati Uniti, proseguita in quegli anni secondo un incessante percorso evolutivo e quindi pare a chi scrive, giusto collocarlo, seppur impropriamente, sullo stesso piano ed insieme alle riforme che hanno interessato il FOIA.
Fu poi un altro fenomeno di natura assai diversa, l’emergere in modo dirompente del mondo digitale ed informatico come realtà volta a trasformare, oltre alla vita quotidiana dei cittadini, anche la stessa pubblica amministrazione, seppur con comprensibile gradualità, a spingere il Congresso ad intervenire più volte a disciplinare il fenomeno informatico, da ricordare su tutti, con due interventi: il primo avutosi nel 1996 con l’emanazione dell’E-Foia179 e l’ultimo, in ordine di tempo, quello molto recente, intervenuto nel 2009, con la emanazione della “Open Government Initiative180”.
179
La disciplina dell’E-Foia si basa sull’idea degli “electronic reading room”, cioè sul fatto che, determinate informazioni di interesse collettivo vengano messe a disposizione su questi spazi informatici. Tuttavia, la legge non diede gli esiti sperati, anzi funzionò in modo insoddisfacente, soprattutto per il fatto che alcune amministrazioni federali non crearono questi spazi informatici, che sono il presupposto su ci essa si fondava. Per chi volesse avere una visione più ampia di questa disciplina, si consiglia di consultare la voce on-line
www.gwu.edu/nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB/NSAEBB216/index.htm, in cui si traccia un bilancio a 10 anni dall’emanazione dell’E-FOIA.
180 “L’Open Government Initiative” si basa sull’immissione on-line dello sconfinata raccolta di fonti normative contenute nel “Federal Register”, pubblicazione ufficiale quotidiana di regole, proposte o avvisi da parte di
Non era infatti più possibile ignorare il fenomeno informatico e la cultura digitale che stavano trasformando la società civile, alla quale l’amministrazione appartiene in tutte le sue manifestazioni; di conseguenza, il Congresso dopo avere emanato quel complesso di norme noto come E-FOIA, “Eletronic Freedom Of Information Act”, intervenne in altre occasioni, sino ad emanare la normativa del 2009 oggi in vigore.
La ricostruzione temporale di quello che, per semplicità espositiva, definiamo diritto di accesso negli Stati Uniti, istituto simbolo della trasparenza, impone tuttavia di ricordare che gli USA non operarono per primi, ma arrivarono “solo” terzi a livello mondiale; la Svezia varò un principio generale di pubblicità degli atti amministrativi addirittura nel 1766181, la Finlandia si diede una normativa sulla pubblicità delle attività governative nell’immediato dopoguerra, già nel 1951; ma certamente il FOIA è la legge in materia più famosa e imitata del mondo.
Ad oggi il panorama del pianeta contempla circa 80 Stati dotati di una legge sul diritto di informare i cittadini sull’operato della pubblica amministrazione tra cui, appare di grande rilievo, quella della più grande democrazia del mondo, quell’India popolata da oltre un miliardo e duecento milioni di abitanti, che si è dotata di una legge di tal contenuto in tempi recenti, solo nel 2005, ispirandosi dichiaratamente proprio al modello statunitense182.
Quindi, riprendendo il concetto iniziale, se è vero che il risultato licenziato dal Parlamento fu, nei fatti, molto vicino al modello francese, tuttavia è innegabile che la Sottocommissione Nigro effettuò i suoi lavori prendendo dichiaratamente a modello, nelle intenzioni più genuine ed anche negli esiti delle bozze finali dei
agenzie federali o di organizzazioni, così come di ordinanze esecutive o documenti presidenziali in tutti i campi. In tal caso, il Presidente attuale degli Stati Uniti, Obama, ha mostrato sensibilità verso il tema della trasparenza, emanando la direttiva 8 dicembre 2009, aperta a tutti i dipartimenti e le agenzie federali, che contiene istruzioni rivolte a queste amministrazioni, su quali iniziative intraprendere per aprire le proprie attività al pubblico. Normativa di impatto notevole, perché contrassegnata da tempi stringenti assegnati alle amministrazioni; infatti, si va da un minimo di 45 giorni sino ad un massimo di 120, a seconda della complessità delle azioni da intraprendere. Altro aspetto che coglie nel segno della trasparenza è la richiesta inoltrata alle amministrazioni di adottare formati il più possibile aperti, nella creazione dei loro spazi informatici, in modo che tutto il materiale di interesse delle medesime sia fruibile in maniera agevole ed esaustiva da parte dei cittadini.
181 Si tratta di una legge contenente alcune disposizioni sulla libertà di stampa, Tryckfrihetsforordningen, la quale consentiva a tutti di stampare e pubblica i documenti detenuti dal governo statale; il ritorno della monarchia assoluta portò alla momentanea soppressione della legge, reintrodotta poi nel 1812, ed ancora in vigore seppur, varie volte, modificata ed anzi, introdotta nella Costituzione tra i principi supremi del diritto svedese.
182 L’India approvò, tramite il suo Parlamento, una legge sulla libera informazione in materia di attività amministrative il 15 giugno 2005, Indian Right to Information Act , (RTI), entrato in vigore il 12 ottobre 2005. Non fu in realtà una sorpresa, perché questo intervento venne preceduto da una intensa opera di lavorio della Corte Suprema, l’organismo assimilabile alla Corte Costituzionale nel sistema giudiziario italiano che, negli anni precedenti al 2005, interpretò il diritto all’informazione quale contenuto espansivo del diritto costituzionale all’informazione, nonché di quello di espressione e, addirittura, del diritto alla vita. Il fulcro del FOIA indiano consiste nel fatto che tutti gli organi di governo o le agenzie finanziate dal governo devono designare un funzionario pubblico addetto al rilascio di informazioni, il Public Information Officer (PIO). Questo soggetto deve fornire, sotto responsabilità, le informazioni richieste entro il termine di 30 giorni, termine che si accorcia in quello brevissimo di 48 ore, se si tratta di notizie concernenti la vita o la libertà delle persone. Per una consultazione del FOIA indiano più ad ampio raggio i consiglia lettura della fonte on-line: www.rtiindia.org.
disegni di legge, quell’esperienza statunitense del FOIA emanato il 4 luglio 1966 dal Presidente Lyndon B. Johnson.
Questa constatazione rende quanto mai interessante capire come si è mosso il legislatore statunitense per garantire la trasparenza tramite l’accesso agli atti amministrativi, per cercare poi di capire, esaminando l’esperienza italiana, che cosa sia effettivamente residuato sul piano del diritto vigente ed infine, necessariamente, tornare al profilo comparato, stavolta francese, per rendere conto delle numerose assonanze con il diritto di accesso italiano.
Che gli Stati Uniti d’America fossero un terreno fertile per la libera circolazione delle informazioni, dunque della democrazia e, in definitiva, della trasparenza, viene in risalto, in realtà, in tempi assai più risalenti, basta semplicemente richiamare alla memoria la figura storica del quarto presidente degli Stati Uniti, James Madison183.
Certo, gli USA non sono immuni, anche nei tempi recenti, dall’aver sofferto scandali governativi di portata enorme184, tuttavia fa sensazione constatare che da quelle parti la sensibilità su questo profilo di cruciale impatto democratico sia così alta che, Barak Obama, l’attuale Presidente degli Stati Uniti d’America, il primo Presidente nero della storia, sia stato anche il primo che, già nel suo primo discorso di insediamento, si sia occupato dell’argomento FOIA ed abbia messo in risalto l’importanza della trasparenza governativa, anche se poi, nella realtà dei comportamenti, ha denotato un atteggiamento contradditorio e ambiguo verso la trasparenza, ondeggiando tra iniziative meritorie quali il Federal register 2.0 del 2009 o, la più generale Open Government Initiative a cui il Federal Register appartiene, probabilmente come atto di più impatto, ma, d’altro
183
James Madison, il quarto presidente in ordine cronologico degli Stati Uniti d’America, ebbe un ruolo di grande rilievo nel processo di indipendenza del paese; tutte le sue battaglie politiche erano incentrate sull’idea che qualsiasi governo dovesse essere trasparente, in modo che il suo operato fosse facilmente verificabile dai cittadini. Tra le azioni degne di menzione nella vita politica di Madison merita un posto d’onore quella relativa al fatto che fu uno dei redattori del Primo Emendamento della Costituzione degli Stati Uniti, in cui si attribuisce un valore capitale all’informazione, presupposto per arrivare a consentire a tutti i cittadini una conoscenza corretta e senza filtri. A titolo informativo, si riporta il testo, tradotto in italiano, del suddetto Primo Emendamento: “Il congresso non può fare leggi rispetto ad un principio religioso, e non può proibire la libera professione dello stesso, o limitare la libertà di parola o di stampa, o il diritto delle persone di riunirsi pacificamente in assemblea e di fare petizioni al Governo per riparazione di torti”.
184 Si potrebbe citare, a mero titolo esemplificativo, l’intervento militare in Iraq avvenuto nel 2003 e motivato