Efficacia dei trattati e conflitti normativi nel diritto internazionale
4. Il diritto dei trattati e gli accordi confliggenti degli Stati membri Conviene ora soffermarsi su alcuni dei molteplici profili che l’applicazione delle
norme della Convenzione di Vienna finora analizzate solleva in relazione al caso di accordi confliggenti conclusi da Stati membri dell’Unione. Da un lato, infatti, nell’interazione tra tali accordi e diritto dell’Unione europea, si dovrà tener conto delle ricadute del principio di relatività, anche alla luce della qualificazione circa la natura delle regole interne dell’organizzazione, che deriva soprattutto dalla pras- si di organi esterni all’Unione. Dall’altro lato, poi, si dovrà valutare se le norme dettate in tema di accordi confliggenti dalla Convenzione di Vienna siano idonee a fornire una soluzione al problema che qui interessa e, in caso contrario, se sia possi- bile individuare altri meccanismi di prevenzione o soluzione dei conflitti normativi.
4.1. La questione circa la natura delle regole interne dell’organizzazione
alla luce del principio di releatività dei trattati. L’inopponibilità ai terzi
delle norme di diritto dell’Unione
Già si è osservato che le regole interne dell’organizzazione sono tendenzialmen- te considerate norme contenenti obblighi internazionali per gli Stati membri. Esse, dunque, non possono che considerarsi soggette al principio di relatività dei trattati e, di conseguenza, non opponibili dagli Stati membri nei confronti dei terzi, a dif- ferenza di quanto accade con la personalità internazionale dell’organizzazione97. 96 Sul punto v. l’analisi condotta da A. gianelli, Aspects on the Relationship between
the Law of Treaties and State Responsibility, in Studi di diritto internazionale in onore di Gaetano Arangio-Ruiz, Napoli 2004, 757 ss.
97 V. però E. david, Droit des organisations internationales, Bruxelles 2016, 563 ss.,
secondo il quale anche la personalità di diritto internazionale dell’organizzazione sarebbe inopponibile ai terzi, in quanto fondata su un trattato concluso trai soli Stati membri. Non si tratterebber, dunque, di una personalità oggettiva, valida erga omnes, ma di uno status che andrebbe di volta in volta riconosciuto dallo Stato terzo, anche per fatti concludenti. Contra F. Martines, Legal Status and Power of the Court, in A. cassese, p. gaeta, J.r.W.d. Jones
(a cura di), The Rome Statute of the International Criminal Court. A Commentary, Oxford 2002, 207, nonché C. Focarelli, Trattato di diritto internazionale, Torino 2015, 142, il
quale ricorda come la CIG, nel parere Reparation for damages del 1949, abbia ritenuto che le Nazioni Unite posseggono una personalità internazionale “oggettiva”, intesa come per- sonalità riconosciuta non soltanto dagli Stati membri, così intendendo che tale personalità
Del resto, al medesimo risultato si perverrebbe considerando le regole dell’orga- nizzazione alla stregua di norme interne, facenti parte di un ordinamento diverso e autonomo. È vero, infatti, che il particolare grado di integrazione tra ordinamento UE e ordinamenti nazionali degli Stati membri potrebbe condurre a considerare gli obblighi di diritto dell’Unione come norme interne dello Stato membro. Non si pro- durrebbero, però, conseguenze diverse sul piano della posizione degli Stati membri rispetto agli Stati terzi, stante il disposto di cui all’art. 27 della Convenzione di Vienna, in base al quale il diritto interno dello Stato non può essere invocato per giustificare l’inadempimento di obblighi convenzionali.
Le difficoltà circa la definizione della natura del diritto dell’Unione nell’ambi- to del diritto internazionale non sono certo sconosciute alla prassi. Un esempio è offerto in questo senso da alcuni lodi arbitrali relativi al Trattato sulla Carta dell’e- nergia, un trattato multilaterale a tutela degli investimenti nel settore energetico, di cui sia l’Unione che i suoi Stati membri sono parte. La maggior parte di queste controversie ha in realtà natura interna all’Unione, nel senso che esse coinvolgono investitori europei e Stati membri dell’Unione europea (c.d. situationi intra-UE)98. Orbene, ciò che in questa sede interessa sottolineare è che, in alcuni lodi, i collegi arbitrarli, dovendo dirimere questioni di compatibilità tra Carta sull’energia e dirit- to dell’Unione, sono pervenuti a conclusioni differenti e, almeno dal punto di vista formale, contrastanti99.
Nel caso AES, ad esempio, il collegio ha ritenuto che, una volta recepito nell’or- dinamento nazionale il diritto dell’Unione europea, questo debba considerarsi alla stregua di diritto interno e non di diritto internazionale. Di conseguenza, in forza dell’art. 27 della Convenzione di Vienna, le norme di diritto UE non sarebbe più invocabili quali giustificazione di un eventuale illecito internazionale, non tanto per una questione di incompatibilità con la Carta dell’energia quanto per il principio del primato del diritto internazionale sul diritto interno100.
produca i suoi effetti anche nei confronti degli Stati terzi.
98 V. ad esempio ICSID, Vattenfall AB, Vattenfall Europe AG, Vattenfall Europe
Generation AG & Co. KG (Sweden and Europe) v. the Federal Republic of Germany, Case
No. ARB/98/6 (ECT), lodo dell’11 marzo 2011.
99 Sui profili di sovrapposizione tra diritto dell’Unione e Carta europea dell’energia si veda T. roe, M. happold, Settlement of Disputes under the Energy Charter Treaty,
Cambridge 2011, 89 ss.; J. kleinheisterkaMp, Investment Protection and EU Law: The
Intra- and Extra-EU Dimension of the Energy Charter Treaty, in Journal of International Economic Law, 2012, 85 ss.; F. Montanaro, Les politiques en matière d’énergie photo-
voltaïque en Europe, au carrefour entre le droit de l’Union européenne et le Traité sur la Charte de l’énergie, in Revue belge de droit international, 2016, 405 ss.
100 Cfr. ICSID, AES Summit Generation Limited & AES-Tisza Erömü KFT v. The Republic
of Hungary, Case No. ARB/07/22, lodo del 23 settembre 2010, par. 7.2.4. Una parte della
Nel caso Electrabel, un diverso collegio arbitrale ha invece ritenuto il diritto dell’Unione europea applicabile alla controversia dopo averlo qualificato come di- ritto internazionale. Secondo il Tribunale arbitrale, la natura del diritto dell’Unione (senza distinzione tra diritto primario e diritto secondario) dipenderebbe dalla pro- spettiva in cui si colloca l’inteprete:
EU law has a multiple nature: on the one hand, it is an international legal regime; but on the other hand, once introduced in the national legal orders of EU Member States, it becomes also part of these national legal orders. […] The Tribunal accepts that EU law forms part of the Hungarian legal order; but it considers that the Claimant is wrong to so limit its nature. In the international setting in which this Tribunal is situated and from which it necessarily derives its perspective, EU law has to be classified first as international law […]101.
Non si tratta, in realtà, di una decisione isolata. In un caso più recente, sempre relativo a rapporti intra-UE nell’ambito della Carta dell’energia, il Tribunale arbi- trale ha preso in esame la questione della prevalenza del diritto UE sugli obblighi internazionali derivanti dalla Carta:
[…] this Tribunal has been established by a specific treaty, the ECT, which binds both the EU and its Member States on the one hand and non-EU States on the other hand. As for the latter, EU law is res inter alios acta and it cannot be upheld that, by ratifying the ECT, those non-EU States have accepted EU law as prevailing over the ECT102.
Dunque, pur la specifica controversia interessando un investitore europeo e uno Stato membro, il Tribunale ha ritenuto che non si potesse accordare prevalenza agli obblighi di diritto dell’Unione su quelli della Carta dell’energia, stante la parteci- pazione al trattato multilaterale anche di Stati che non facciano parte dell’Unione europea.
Dalle decisioni riportate non è consentito trarre conclusioni generali sul punto della qualificazione del diritto dell’Unione nell’ambito di controversie internazio- diritto internazionale. V. J.H.H. Weiler, The Trasformation of Europe, in Yale Law Journal,
1990, 2413-2414. Per una visione che conferma tale differenza, ritenendo che il primato del diritto internazionale sul diritto nazionale dipenda unicamente dall’ordinamento nazionale di riferimento v. G. gaJa, Dualism – A Review, in J.E. niJMan, a. nollkaeMper (a cura di),
New Perspectives on the Divide between National and International Law, Oxford, 2007, 61.
101 ICSID, Electrabel S.A. v. The Republic of Hungary, lodo del 30 novembre 2012, Case No. ARB/07/19, parr. 4.117-4.119. L’argomento sarebbe altresì funzionale a consen- tire un’interpretazione armonizzatirice delle disposizioni derivanti dal trattato con quelle di diritto dell’Unione europea (par. 4-130).
102 ICSID, RREEF Infrastructure (G.P.) Limited and RREEF Pan-European Infrstructure
Two Lux S.à r.l. (Decision on Jurisdiction), Case No. ARB/13/30, lodo del 6 giugno 2016,
nali, dal momento che le scelte operate dai diversi collegi arbitrali sono dettate anche dallo specifico contesto normativo in cui essi operano e, in special modo, dalle regole in tema di diritto applicabile alla controversia103, che possono variare da un trattato all’altro e da un procedimento ad un altro. L’impressione che se ne trae, però, è che le difficoltà di conciliare obblighi di diritto dell’Unione e obblighi internazionali dei suoi Stati membri risiedono essenzialmente nella non opponibi- lità del regime interno dell’organizzazione agli Stati terzi, sì che, in alcuni casi, la soluzione di considerare il diritto dell’Unione europea come diritto internazionale appare certamente quella preferibile104. Essa consente, infatti, di tenere tale diritto in considerazione quando si debbano applicare norme internazionali, aprendo la strada ad interpretazioni armonizzatrici tra i due ordinamenti che dovrebbero se non altro allontanare il rischio di un conflitto diretto e irrisolvibile105.