Le modifiche di accordi precedent

In linea generale, le considerazioni sopra svolte con riferimento alla data critica rilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 351 TFUE valgono anche per accordi sottoposti a revisioni successive, quando le norme riproduttive di altre norme già 99 Si noti che la questione non è di poco momento, sol se si consideri che se si giungesse a questa conclusione, la clausola di prevalenza sarebbe applicabile indiscriminatamente a un numero elevatissimo di accordi multilaterali, molti dei quali istitutivi di organizzazioni internazionali, tra i quali, ad esempio, lo Statuto del Fondo Monetario Internazionale, il trattato istitutivo dell’Organizzazione internazionale per l’aviazione civile e l’accordo isti- tutivo dell’Unione Internazionale per le Telecomunicazioni.

100 Cfr. R. Mastroianni, Art. 351 cit., 2547-2548; P. Manzini, The Priority of Pre-Existing

Treaties of EC Member States Within the Framework of International Law, in European Journal of International Law, 2001, 781.

101 Dovendosi dunque verificare per ogni Stato membro qual è il primo accordo che è entrato in vigore nei suoi confronti, se quello che coinvolge Stati terzi o il Trattato istituti- vo. Cfr. ancora R. Mastroianni, Art. 351 cit., 2548. Qualche indicazione in senso contrario

parrebbe provenire dalla sentenza del Tribunale nei noti casi Kadi e Yusuf e Al Barakaat

International Foundation del 2005, nella parte in cui il Tribunale analizza la questione

degli obblighi gravanti sulla CE in virtù della partecipazione degli Stati membri all’O- NU. Secondo il Tribunale, infatti, il dato formale relativo alla data di ammissione della Germania all’Organizzazione non sarebbe decisivo, poiché ad essere rilevante sarebbe il fatto che «il suo impegno a rispettare gli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite è anch’esso anteriore alla data del 1 gennaio 1958, come risulta in particolare dall’atto finale della conferenza tenutasi a Londra dal 28 settembre al 3 ottobre 1954 […] e dagli accordi di Parigi del 23 ottobre 1954». Trib., causa T-315/01, Yassin Abdullah Kadi c. Consiglio e

Commissione, sentenza del 21 settembre 2005, punto 187. L’interpretazione certamente

estensiva in questo caso specifico può forse spiegarsi alla luce del tentativo del Tribunale non tanto di applicare l’art. 351 TFUE alla Carta delle Nazioni Unite, quanto di accertare l’intervenuta successione (c.d. funzionale) della Comunità ai propri Stati membri rispetto agli obblighi contenuti nella Carta.

presenti nelle versioni precedenti dell’accordo non possano essere considerate fon- te di nuovi obblighi.

Ad una diversa conclusione deve invece pervenirsi, almeno secondo la giuri- sprudenza della Corte di giustizia, quando le modifiche apportate ad un regime convenzionale formalmente precedente consistano nella previsione di nuovi ob- blighi internazionali a carico di Stati membri. La Corte, infatti, ha avuto modo di intervenire a più riprese sulla questione, che merita un’analisi approfondita.

Evidentemente, nessun problema si pone quando un accordo internazionale venga integralmente sostituito da altro successivo o quando l’accordo successivo espressamente preveda la contestuale abrogazione di quello precedente. È il caso, ad esempio, dell’Accordo sull’Organizzazione mondiale del commercio del 1994, il cui art. II, par. 4 specifica che l’accordo GATT del 1994 è da considerarsi auto- nomo e separato rispetto all’accordo GATT del 1947, anche nelle parti in cui le nuove norme riproducono il contenuto di quelle precedenti. In queste ipotesi, è la stessa volontà degli Stati che partecipano al nuovo accordo a determinare l’abro- gazione di quello precedente. In questo senso, quindi, le decisioni con cui la Corte ha ritenuto non applicabile al nuovo accordo l’art. 351 TFUE appaiono pienamente giustificate102_.

Negli altri casi, invece, si tratterà sostanzialmente di comprendere se le nuove norme – o una loro diversa formulazione – siano produttive di obblighi diversi e, quindi, successivi. L’indagine è tutt’altro che semplice, anche a seguito di alcu- ni requisiti che la Corte ha individuato nelle sentenze relative ai c.d. Open Skies Agreements, accordi bilaterali conclusi tra Stati membri e Stati terzi in tema di traffico aereo, che originavano da diversi procedimenti di infrazione avviati dalla Commissione per violazione della competenza esclusiva dell’Unione nel settore del trasporto aereo103_.

In un singolo caso, la Corte ha facilmente risolto la questione della natura pre-comunitaria dell’accordo bilaterale, poiché l’accordo con il quale venivano apportate modifiche al testo dell’accordo precedente prevedeva, altresì, l’espressa abrogazione di quest’ultimo104_.

Negli altri casi, tuttavia, la Corte ha dovuto analizzare il rapporto tra le norme precedenti e quelle successive e l’incidenza delle modifiche intervenute per valuta- re se la natura e l’estensione degli obblighi internazionali fossero rimaste inaltera- te105_{. Molti degli Stati convenuti, infatti, contestavano l’assunto della Commissione} 102 Cfr. ex multis Trib., causa T-2/99, T. Port GmbH & Co. C. Consiglio, sentenza del 12 luglio 2001, punti 79-81.

103 Sul tema, in generale, cfr. C. tuo, Il trasporto aereo nell’Unione europea tra libertà

fondamentali e relazioni esterne, Torino 2008.

104 CGUE, causa C-466/98, Commissione c. Regno Unito, sentenza del 5 novembre 2002, punti 26-29.

sull’inapplicabilità dell’art. 351 TFUE, ritenendo che le modifiche adottate non avessero modificato gli obblighi precedenti e che, dunque, il regime previsto dal trattato precedente dovesse ancora considerarsi valido. Per il solo fatto delle mo- difiche, cioè, gli accordi precedenti non avrebbero potuto essere considerati alla stregua di accordi successivi. Di simile tenore erano anche le conclusioni dell’Av- vocato generale Tizzano, il quale riteneva che l’intera questione dovesse essere affrontata nella prospettiva delle intenzioni delle parti, alla luce di un criterio erme- neutico, cioè, che consentisse di verificare quali obblighi gli Stati parte dell’accor- do avessero effettivamente voluto modificare, e quali, al contrario, lasciare sostan- zialmente inalterati.

Tale interpretazione non è stata condivisa dalla Corte, che ha invece adottato un criterio più rigido, imperniato sulla presunzione in base alla quale ogni modifica di un trattato precedente “rinnova” il trattato stesso, che perde così la protezione accordata dalla clausola di prevalenza. L’affermazione si fonda sull’assunto per cui dovrebbero considerarsi come nuove non soltanto le norme che abbiano subito una modifica o una revisione – peraltro di qualsiasi entità – ma anche quelle il cui con- tenuto sia rimasto identico a quello precedente. Queste ultime, infatti, avrebbero comunque costituito l’oggetto di una nuova pattuizione, almeno nella misura in cui gli Stati abbiano deciso di assumere nuovamente il medesimo obbligo. Dunque, se- condo questa linea argomentativa, ogni modifica di un trattato precedente fa cessare l’applicabilità dell’art. 351 TFUE, dovendo il trattato essere qualificato alla stregua di un qualunque altro accordo successivo106_.

Non può non vedersi come una siffatta conclusione, certamente rispondente agli interessi dell’ordinamento dell’Unione e alla necessità di un’applicazione uniforme del diritto UE, ponga rilevanti problemi di compatibilità con le norme poste dal diritto dei trattati in materia di successione dei trattati del tempo, nonché con quelle sui criteri di interpretazione che dovrebbero essere utilizzati nell’applicazione di accordi internazionali. Al tempo stesso, si deve ritenere che la conclusione della Corte costituisca solo in parte un’affermazione di principio; tale conclusione, anzi, punto 39; causa C-468/98, Commissione c, Svezia, sentenza del 5 novembre 2002, pun- to 37; causa C-469/98, Commissione c. Finlandia, sentenza del 5 novembre 2002, pun- to 39; causa C-471/98, Commissione c. Belgio, sentenza del 5 novembre 2002, punto 50; causa C-472/98, Commissione c. Lussemburgo, sentenza del 5 novembre 2002, punto 45; causa C-475/98, Commissione c. Austria, sentenza del 5 novembre 2002, punto 47; causa C-476/98, Commissione c. Germania, sentenza del 5 novembre 2002, punto 66; cfr., ancora di recente, causa C-523/04, Commissione c. Olanda, sentenza del 24 aprile 2007, punti 51-52.

106 Per alcuni rilievi critici v. J. klaBBers, Treaty Conflict cit., 134-135. Ciò accadrebbe

soprattutto ove le modifiche apportate ad alcune clausole dell’accordo abbiano avuto l’ef- fetto di incidere sulla portata delle disposizioni che sarebbero, in teoria, rimaste inalterate. Sul punto cfr. L. sandrini, Lo status degli accordi internazionali cit., 829.

sembra dover rimanere circoscritta al caso che era stato concretamente sottoposto alla sua attenzione, cioè a quello della violazione del diritto dell’UE da parte di Stati membri per esercizio di competenze esclusivamente attribuite all’Unione107_.

L’analisi svolta finora si è concentrata sulle modifiche dell’accordo precedente in senso oggettivo, con riferimento, cioè, alle norme in esso contenute. Un breve cenno merita, però, l’ipotesi di modifiche soggettive dell’accordo precedente, cioè di sostituzione di uno dei soggetti titolari del rapporto giuridico. Tale ipotesi ricorre soprattutto nei casi di successione di Stati, dato che la cessione di situazioni sogget- tive tra Stati non è frequente nella prassi internazionale.

Nel caso di una successione tra Stati, la Corte ha adottato un atteggiamento meno rigido, ritenendo che, quand’anche uno Stato sia subentrato nei diritti e nei doveri di un altro Stato, la natura pre-comunitaria dell’accordo debba essere valu- tata avuto riguardo alle parti originarie di esso. Questa almeno la conclusione rag- giunta dalla Corte nel caso Budvar, che aveva ad oggetto un accordo tra l’Austria e la Cecoslovacchia, in relazione alla successione della Repubblica ceca nei diritti e negli obblighi della seconda a seguito della sua dissoluzione108_{. La Corte, avendo} ritenuto ancora in vigore il trattato, ha riconosciuto in relazione alla fattispecie in esame la rilevanza dell’art. 351 TFUE, così facendo applicazione del principio del- la continuità dei trattati invece che di quello della tabula rasa109_{. Sembra, dunque,} doversene concludere che le modifiche dal lato soggettivo dell’accordo precedente derivanti dalla successione tra Stati non siano suscettibili di pregiudicare l’applica- bilità della clausola di prevalenza.

5. Il secondo paragrafo dell’art. 351 TFUE: l’eliminazione delle incom-