L’indennità per i consiglieri regionali
4. Le disposizioni in materia di indennità nei nuovi Statuti regionali approvati dopo la revisione del Titolo V della Parte II della
Costi-tuzione italiana.
Dopo le riforme del Titolo V della Parte II della Costituzione, realizzate con la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, che ha modificato gli artt. 121, 122, 123 e 126 Cost. e con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, le Regioni ordinarie hanno proceduto, in tempi diversi, all’approvazione di nuo-vi Statuti 37.
36 Questa stagione vide da un lato l’emersione nelle Regioni del Nord-Est di un partito, la Lega Lombarda (divenuta poi Lega Nord), dichiaratamente anti centralista e federalista, che condizionò il dibattito politico italiano, contribuendo all’emersione a livello nazionale del tema della riforma dello Stato in senso più marcatamente regionale o autonomistico. Da un altro lato, un ruolo di primo piano fu svolto dai Presidenti della Regione (impropriamente ma significati-vamente detti Governatori) che eletti direttamente dai cittadini a seguito della riforma elettorale realizzata con la legge 23 febbraio 1995, n. 43, cd. legge Tatarella, condizionarono le scelte na-zionali in materia di Regioni ed autonomie locali.
37 Sulla posizione nel sistema delle fonti dei nuovi Statuti ordinari v. nell’ampia dottrina al-meno A. D’ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in Rass. parl., 2000, 599 ss.; A. RUGGERI, Statuti e leggi regionali dopo la riforma degli artt. 121 ss. Cost., in A. RUGGERI,
«Itine-rari» di una ricerca sul sistema delle fonti (studi degli anni 1999-2000), Giappichelli, Torino,
2000, 172 ss.; i contributi di G. LOMBARDI, Forme di governo regionale. Profili storici e
compara-tistica e A. BARBERA, La forma di governo negli Statuti regionali, entrambi in AA.VV., La potestà
statutaria regionale nella riforma della Costituzione. Temi rilevanti e profili comparati, Giuffrè,
Milano, 2001, rispettivamente 23 ss. e 19; C. FUSARO, La forma di governo delle Regioni
ordina-rie dopo la revisione costituzionale del 1999: prime attuazioni e giurisprudenza della Corte, in Scritti in onore di Livio Paladin, Jovene, Napoli, 2004, 857 ss.; M. OLIVETTI, Nuovi statuti e
forma di governo delle Regioni. Verso le Costituzioni regionali?, Il Mulino, Bologna, 2002; M.
OLIVETTI, La forma di governo regionale dopo la sentenza n. 2 del 2004, in Le Istituzioni del
fe-deralismo, 2004, 435 ss.; A. POGGI, Forma di governo e processi normativi, in A. POGGI, F. P IZ-ZETTI (a cura di), Commento allo Statuto della Regione Piemonte, Giappichelli, Torino, 2006, 1 ss.; A. RUGGERI, Autonomia statutaria e forma di governo regionale: i paletti della Consulta (e
una riflessione finale), in Federalismi.it, 6, 2004; E.DE MARCO, La nuova autonomia statutaria e
la forma di governo regionale, in V.ANGIOLINI,L.VIOLINI,N.ZANON (a cura di), Le
trasforma-zioni dello stato regionale italiano, Giuffrè, Milano, 2002; E. GIANFRANCESCO, Gli Statuti
ordi-nari nel sistema delle fonti regionali, in Osservatorio sulle fonti, 2, 2013, 2 ss. e 51 ss.; M. B EL-LETTI, Forma di governo, Presidente di Regione e Giunta regionale tra giurisprudenza
costituzio-Tutti i nuovi Statuti, approvati con legge regionale a norma del nuovo art. 123 Cost., contengono, come del resto i precedenti, norme dedicate alle in-dennità dei consiglieri regionali.
Le novità rispetto alle precedenti formulazioni non sono poche, anche se prevalentemente appaiono di carattere formale e nella sostanza di adeguamen-to rispetadeguamen-to a quanadeguamen-to le medesime Regioni già avevano introdotadeguamen-to a livello legi-slativo.
Vale comunque la pena di ricordare le più rilevanti innovazioni adottate, perché la forma prescelta dalle Regioni, in questa specifica fase storica, può aiutare a definire la traiettoria complessiva dell’indennità riconosciuta ai con-siglieri.
Innanzitutto, da un punto vista testuale, la disciplina statutaria dell’inden-nità è ora collocata, da quasi tutti gli Statuti ordinari, nell’ambito delle norme che i medesimi dedicano allo status dei consiglieri 38. In alcuni casi la previsio-ne dell’indennità è addirittura previsio-nell’ambito di norme significativamente intito-late “Prerogative dei Consiglieri” 39 o “Diritti dei consiglieri” 40.
Questo fenomeno potrebbe essere interpretato nel senso di un’adesione a concezioni organicistiche, che vedono nell’indennità uno strumento di salva-guardia delle assemblee rappresentative. In realtà, tale fatto deve essere ascrit-to, molto più concretamente, alla piena attrazione dell’istituto dell’indennità nell’ambito della forma di governo regionale che, con la riforma costituzionale n. 1 del 1999, rappresenta il nucleo centrale del potere statutario riconosciuto alle Regioni ordinarie.
In secondo luogo, solo alcune Regioni mantengono, nel rinvio alla legge
nale e attuazione statutaria, in M. BELLETTI, F. MASTRAGOSTINO, L. MEZZETTI (a cura di),
Li-neamenti di diritto costituzionale della Regione Emilia-Romagna, Giappichelli, Torino, 2016, 55
ss.; R.CALVANO, I nuovi Statuti e le norme programmatiche: nel nostro ordinamento ci sono
trop-pi princitrop-pi fondamentali?, in F.MODUGNO,P.CARNEVALE (a cura di), Trasformazioni della fun-zione legislativa, IV, Ancora in tema di fonti del diritto e rapporti Stato-Regione dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, Jovene, Napoli, 2008, 47 ss.
38 Questa è la strada prescelta dagli Statuti di Calabria (legge regionale statutaria 19 ottobre 2004, n. 25) ex art. 24 I consiglieri regionali; Lombardia (legge regionale statutaria 30 agosto 2008, n. 1) ex art. 13 rubricato Consigliere regionale; Lazio (legge regionale statutaria 11 no-vembre 2004, n. 1) ex art. 28 I consiglieri; Marche (legge statutaria 8 marzo 2005, n. 1) ex art. 16
Consiglieri regionali; Molise (legge regionale 17 aprile 2014, n. 10 – Statuto della Regione) ex
art. 19 Consiglieri; Piemonte (legge regionale statutaria 4 marzo 2005, n. 1) art. 18 I consiglieri
regionali. Cfr., per un completo esame delle norme riguardanti i consigli regionali nei nuovi
Sta-tuti, F.ANGELINI, I Consigli regionali nei nuovi Statuti: composizione, status di consigliere,
attri-buzioni e regole di funzionamento, autonomia, in R.BIFULCO (a cura di), Gli Statuti di seconda
generazione. Le Regioni alla prova dell’autonomia, Giappichelli, Torino, 2006, 99 ss.
39 V. gli Statuti di Emilia Romagna (legge regionale 31 marzo 2005, n. 13) art. 30 Prerogative
dei consiglieri (…); Toscana art. 9 Prerogative dei consiglieri; Veneto (legge regionale statutaria
17 aprile 2012, n. 1) ex art. 39 Prerogative del consigliere regionale.
40 Così lo Statuto dell’Umbria (legge regionale 16 aprile 2005, n. 21) art. 58 I diritti dei
regionale, il riferimento al fatto che l’indennità debba essere legata ai titoli ed alle funzioni effettivamente svolte dai Consiglieri 41. Questo è probabilmente il frutto dell’attività di specificazione compiuta dalle leggi regionali, che hanno distinto, prevedendole espressamente entrambe, sia le indennità di funzione sia le indennità di carica o d’ufficio.
Il che naturalmente ha fatto venir meno la necessità di parametrare l’in-dennità – che in precedenza si immaginava unica – ad un particolare ufficio ricoperto dal consigliere nell’ambito degli organi consiliari oppure ad una ef-fettiva presenza del consigliere stesso alle sedute consiliari.
In terzo luogo, i nuovi Statuti offrono in molti casi copertura espressa a quegli emolumenti e benefici, altri rispetto alle indennità ed alle diarie, che le leggi regionali avevano, nel corso dei due decenni precedenti, disciplinato in analogia al trattamento economico complessivo del parlamentare 42.
Infine, è pure degno di nota il fatto che taluni Statuti definiscano il ruolo dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale e provvedano ad attribuire a tale organo interno specifiche competenze in materia di status del consiglie-re 43. Questa operazione è assai significativa perché valorizza l’autonomia del Consiglio, ma solleva non poche incertezze in considerazione del fatto che tali organi non godono della medesima copertura che è invece conferita diretta-mente dalle norme costituzionali agli Uffici delle due Camere 44.
41 Lo mantengono solo gli Statuti di Calabria ex art. 24, comma 3, per cui “Ai Consiglieri re-gionali sono attribuiti, con legge regionale, il rimborso delle spese ed indennità, il cui ammonta-re è determinato in ammonta-relazione alle funzioni e alle attività svolte in Consiglio”; Molise ex art. 19, comma 5 per cui “La legge regionale stabilisce l’entità e i titoli delle indennità e dei rimborsi ai consiglieri regionali in relazione alle loro funzioni ed attività”; Umbria (legge regionale 16 aprile 2005, n. 21), ex art. 58, comma 4, “La legge regionale stabilisce l’ammontare delle indennità e il rimborso per le spese dei Consiglieri regionali in relazione alle funzioni e alle attività svolte” e Veneto ex art. 39, comma 6: “La legge regionale stabilisce l’ammontare delle indennità che spet-tano ai consiglieri, anche in relazione alle funzioni e alle attività concretamente svolte”.
42 Così gli Statuti di Toscana (art. 9) relativamente all’indennità “anche differita”, “ai rim-borsi spese” nonché “a forme di trattamento su base contributiva a beneficio dei consiglieri ces-sati dal mandato”; Puglia che, ex art. 40, prevede, al comma 1 che “Al consigliere regionale è attribuito uno specifico trattamento economico e previdenziale”; Lazio che, ex art. 28, prevede che “(…) 4. Le indennità di funzione, i rimborsi e le forme di previdenza spettanti ai consiglieri sono determinati con legge regionale”. Sulla scelta pugliese v. F.ROSA, Il Consiglio regionale, in M.OLIVETTI,F.ROSA,D.CODUTI (a cura di), Lo Statuto della Regione Puglia a dieci anni dalla
sua approvazione, Giuffrè, Milano, 2014, 125 ss. spec. 137, nt. 34.
43 In questo senso sono di particolare interesse l’art. 16, comma 3, dello Statuto della Regio-ne Marche (legge statutaria 8 marzo 2005, n. 1), che prevede che “L’Ufficio di presidenza assi-cura ai singoli consiglieri, per l’assolvimento delle loro funzioni, la disponibilità di strutture, personale e servizi” e soprattutto l’art. 28 dello Statuto della Regione Puglia che nell’enumerare le competenze dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale prevede che esso “: (…); b) regola l’amministrazione dei fondi assegnati al proprio bilancio autonomo, l’organizzazione del-le strutture consiliari e del personadel-le e determina il trattamento economico dei Consiglieri
regio-nali in applicazione della relativa normativa”.