L’indennità nella Costituzione italiana
9. L’indennità e le norme costituzionali sul rapporto tra rappresentan- rappresentan-ti e rappresentarappresentan-ti
Per quanto riguarda le norme costituzionali che disciplinano nei sistemi
co-Costituzione, cit., 1289. Sulle immunità v. G. ZAGREBELSKY, Le immunità parlamentari: natura e
limiti di una garanzia costituzionale, Einaudi, Torino, 1979, 76.
73 Per P. BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto costituzionale, cit., 334, l’irresponsabilità per i voti e l’insindacabilità delle opinioni sono legate all’esperienza parlamentare inglese mentre la libertà dagli arresti a quella francese. Per l’indennità, come si è detto, le origini sono in entrambi gli ordinamenti e comunque assai più risalenti nel tempo.
74 Così G. JELLINEK, Sistema dei diritti pubblici subiettivi, cit., 183 ss.
75 Una garanzia che opera anche nei confronti del proprio gruppo parlamentare e del pro-prio partito politico, cfr. P. MARSOCCI, Lo status dei parlamentari osservato con la lente della
disciplina interna dei gruppi. Gli argini(necessari) a difesa dell’art. 67 Cost., in Federalismi.it, 3,
2018; ID., La disciplina interna dei gruppi parlamentari, in S. MERLINI (a cura di),
Rappresentan-za politica, gruppi parlamentari, partiti, vol. 2, Il contesto italiano, Giappichelli, Torino, 2004,
145 ss. Sui gruppi parlamentari più in generale v. ex multis, A. CIANCIO, I gruppi parlamentari.
Studio intorno a una manifestazione del pluralismo politico, Giuffrè, Milano, 2008.
76 C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1962, 421.
77 Questa impostazione era emersa nel dibattito costituente in modo chiaro. V. in proposito l’intervento di La Rocca, nell’ambito della seduta del 20 settembre 1946, in Resoconto, cit., 231.
stituzionali liberal-democratici il rapporto tra rappresentanti e rappresentati occorre considerare, essenzialmente, l’art. 67 Cost. e, quindi, il principio della rappresentanza nazionale ed il divieto di mandato imperativo e l’art. 49 Cost. che riconosce il ruolo dei partiti come ingranaggi essenziali del circuito rap-presentativo 78.
L’analisi deve essere diretta non tanto alla ricostruzione in sé e per sé di tali norme. Questa attività richiederebbe, come è evidente, una trattazione specifi-ca. Il punto in discussione, in questo lavoro, è se sia possibile ricostruire un legame tra tali norme ed il principio dell’indennità e, in caso di risposta positi-va, come questo legame si manifesti.
Per provare a rispondere a questo quesito occorre sottolineare che sia i principi sanciti nell’art. 67 sia il principio indennitario hanno una comune ma-trice liberale, anche se per l’indennità tale mama-trice non è esclusiva, posto che tale istituto preesiste all’instaurazione di tale forma di Stato.
Nel periodo liberale, il legame è comunque evidente.
L’indennità è lo strumento, ai tempi della rivoluzione francese, per rompe-re il prompe-redominio aristocratico. Le rompe-regole che prompe-resiedono alla sua erogazione sono tutte orientate a sorreggere l’instaurazione della nuova forma di Stato.
I principi sanciti nell’art. 67 Cost. hanno una matrice chiaramente liberale. I Costituenti vollero, infatti, mantenere un riferimento testuale ad espressioni tipicamente legate all’affermazione dello Stato liberale nell’Europa continenta-le, quali appunto rappresentanza della Nazione e divieto di mandato imperati-vo. Esse vanno, quindi, rilette sulla base della nuova forma di Stato.
Per cui, ad esempio, la rottura del vincolo giuridico, tipico dello schema del mandato, tra rappresentante e rappresentato e l’affermazione, all’opposto, del divieto del mandato imperativo impongono che l’indennità sia sottratta al-la determinazione delle comunità rappresentate. L’affermazione del principio della rappresentanza nazionale richiede che l’indennità non sia più pagata dal-le comunità locali, ma sia posta a carico del bilancio dello Stato. Ancora, il
ve-78 La bibliografia in materia è evidentemente amplissima. Senza presunzione alcuna di esau-stività si rinvia alle principali voci dei commentari ed in particolare a C. MORTATI, Art. 67, in
Commentario Branca, Le Camere, vol. 2, Artt. 64-69, Zanichelli, Bologna, 1986, 179 ss.; L.
CIAURRO, Art. 67, in R.BIFULCO,A.CELOTTO,M.OLIVETTI (a cura di), Commentario alla
Co-stituzione, vol. II, cit., 1287 ss. Sull’art. 49 Cost. v. almeno, L. BASSO, II partito nell’ordinamento
democratico moderno, in I.S.L.E., Indagine sul partito politico, in V.CRISAFULLI, I partiti nella
Costituzione, in Studi per il XX anniversario dell’Ass. Cost., vol. II. Le libertà civili e politiche,
Vallecchi, Firenze, 1969; S. BARTOLE, voce Partiti politici, in Dig. disc. pubbl., vol. X, Torino, 1995, 705 ss.; V. LIPPOLIS, I partiti politici nell’esperienza repubblicana, in Rass. parl., 2003; F. LANCHESTER, Il problema del partito politico: regolare gli sregolati, in Quaderni cost., 3, 1988, 437 ss.; A.BARBERA, La regolamentazione dei partiti: un tema da riprendere, in Quaderni cost., 2006, 323 ss.; P. RIDOLA, voce Partiti politici, in Enc. dir., vol. XXXII, Giuffrè, Milano, 1982, 66 ss.; G. PASQUINO, Art. 49, in G.BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, cit., 6 ss.; C. ROSSANO, voce Partiti politici, in Enc. giur., vol. XXII, Roma, 1990;G.CERRINA F ERRO-NI, Partiti politici, in Rass. parl., 2007, 262 ss.; A. ALGOSTINO, Partiti, conflitti e potere: spunti di
nir meno della rappresentanza diversificata e l’affermazione della rappresen-tanza della Nazione impone l’equiparazione dell’indennità riconosciuta ai mem-bri delle assemblee rappresentative. La legge dello Stato è, in quel contesto, la fonte per stabilire l’an ed il quantum delle indennità.
Nell’ambito della nuova forma di Stato, che si afferma nel secondo dopo-guerra e che instaura in Italia la Costituzione repubblicana, il legame tra l’in-dennità ed i principi costituzionali in materia di rappresentanza permane an-che se i termini devono essere aggiornati. L’indennità deve essere riparametra-ta sulla rappresenriparametra-tanza nazionale che, nella sosriparametra-tanza, diviene rappresenriparametra-tanza del popolo, e deve fare i conti, soprattutto, con i partiti politici. Questi ultimi sono chiamati a svolgere la funzione di intermediazione tra Stato e società; un ruolo che in precedenza era svolto unicamente dalle assemblee 79.
I partiti agiscono, pur avendo solo un punto di vista parziale, come una parte “totale, nel senso di parte idonea a farsi interprete di un’ideologia politi-ca generale allo scopo di tradurla nell’azione dello Stato” 80.
Questo nuovo ruolo trova un suo riconoscimento nell’art. 49 Cost. che spe-cificamente prevede che i cittadini, tramite i partiti, concorrano a determinare la politica nazionale 81. In questo modo i parlamentari, e più in generale i rap-presentanti dei cittadini in ogni assemblea, aggiungono al loro legame con il popolo quello con il proprio partito che della sovranità popolare di cui all’art. 1 Cost. diviene strumento 82. Questo complemento trova un limite nell’art. 67 Cost. che rende illegittime misure estreme quali la revocabilità dei mandati e la perdita del mandato nel caso in cui il parlamentare sia espulso o si dimetta dal partito.
L’instaurazione dello stato pluriclasse ed il ruolo dei partiti politici non può che riverberare sull’attuazione della norma costituzionale che prevede l’in-dennità. Il Legislatore si trova, infatti, nella necessità di aggiornare gli accor-gimenti già sperimentati in epoca liberale. In particolar modo, come si vedrà nel prossimo capitolo, deve mediare tra due istanze che tra loro appaiono di
79 V. sul punto l’opera di G. LEIBHOLZ, La rappresentazione nella democrazia, Giuffrè, Mila-no, 1989, 381 ss.
80 Così C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, cit., 861. Sul contributo dei partiti all’in-dividuazione della volontà generale, E. ROSSI, voce Partiti politici, in Diz. dir. pubbl., 2006, 4168.
81 V. in proposito, G. FERRARA, Alcune osservazioni su popolo, Stato e sovranità nella
Costi-tuzione italiana, in Rass. dir. pubbl., 2, 1965, 268; V. CRISAFULLI, Stato, Popolo, Governo:
illu-sioni e deluillu-sioni costituzionali, Giuffrè, Milano, 1985, 294; A. SPADARO, Riflessioni sul mandato
imperativo di partito, in Studi parl. e di pol. Cost., 1985, 36; V.DI CIOLO,L.CIAURRO, Il diritto
parlamentare nella teoria e nella pratica, cit., 35; F. RESCIGNO, I partiti politici, in R. NANIA,P. RIDOLA (a cura di), I diritti costituzionali, 2a ed., Giappichelli, Torino, 2006, 732 ss.
82 In questo senso, C. ESPOSITO, La Costituzione italiana, Cedam, Padova, 1954, 219; V. CRISAFULLI, Stato, Popolo, Governo: illusioni e delusioni costituzionali, cit., 211; P. SCOPPOLA,
La Repubblica dei partiti evoluzione e crisi di un sistema politico: 1945-1996, Il Mulino, Bologna,
difficile conciliazione: la necessità che l’indennità e, più in generale, lo status economico dei deputati e dei senatori (come pure dei consiglieri regionali e locali) sorregga il ruolo assunto dai partititi politici ed il bisogno che l’inden-nità possa, alla bisogna, divenire anche strumento di garanzia del parlamenta-re nei confronti del proprio partito. La Costituzione, infatti, non è rigidamen-te adeguata ai partiti ed assicura l’autonomia dei parlamentari anche nei loro confronti 83.
Questo soprattutto nel caso si verifichi un contrasto di tale intensità tra il singolo deputato o senatore ed il proprio gruppo parlamentare da mettere a forte rischio il rapporto politico-partitico, con tutte le immaginabili conseguen-ze sulla possibilità di essere ricandidati in Parlamento oppure in altra sede 84.
Come si vedrà nei prossimi paragrafi, le due istanze segnalate saranno spes-so alla base, talvolta in modo esplicito e talvolta in modo meno visibile, del-l’accrescimento di talune forme di rimborso così come dell’estensione dell’in-dennità a forme di tipo prettamente previdenziale.
83 Così N. ZANON, Il libero esercizio del mandato parlamentare. Saggio critico sull’articolo 67
della Costituzione, Giuffrè, Milano, 1991, 233.
84 Si rinvia sul ruolo chiave dei partiti nella selezione delle candidature a G. LEIBHOLZ, La
rappresentazione della democrazia, cit., 169-170. Tale funzione si è affermata nei fatti ancorché la
Costituzione o la legge nulla abbiano previsto al riguardo. Così S. BARTOLE, Partiti politici, cit., 719.