L’indennità per i consiglieri delle autonomie locali
1. L’eterogeneità delle amministrazioni locali, la diversificazione della funzione rappresentativa e la sovrapposizione della funzione
rap-presentativa e di governo.
Prima di procedere nell’analisi del trattamento economico dei rappresen-tanti delle comunità locali è opportuno sottolineare alcune specificità che con-traddistinguono i livelli istituzionali in questione. Esse, infatti, sono talmente marcate da influenzare sia i criteri della ricerca sia ogni ipotesi di riforma legi-slativa.
La prima caratteristica risiede in un fatto notorio che merita però di essere sempre rammentato. Tra gli enti locali territoriali, il Comune è quello certa-mente più importante sia per la maggior ampiezza di funzioni sia per la sua plurisecolare storia. La Provincia trova la sua prima disciplina organica nella legge 20 marzo 1865, n. 2248, All. A che la configura, fin da allora, come un ente intermedio tra lo Stato ed il Comune, chiamato a funzionare in parte co-me ente autarchico e in parte coco-me ente di decentraco-mento territoriale 79.
Le Città metropolitane, le Circoscrizioni, le Comunità montane e le Unioni di Comuni hanno tutte origini più recenti 80.
79 V. in proposito L. VANDELLI, Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino, Bologna, 2004, 10 per il quale la Provincia, pur qualificata come ente locale, non si è distanziata molto dal disegno di matrice francese che era prevalentemente ispirato a farne un livello statuale di decentramento.
80 Per una ricostruzione delle vicende che hanno condotto nel tempo all’istituzione di tali enti territoriali si rinvia a L. VANDELLI, Ordinamento delle autonomie locali. 1999-2000. Dieci
anni di riforme. Commento alla legge 8 giugno 1990, n. 142, Maggioli, Santarcangelo di
La seconda caratteristica è la progressiva differenziazione dei livelli di go-verno. Il regime di uniformità dell’ordinamento comunale e provinciale ispira-to dall’art. 128 Cost. è almeno in parte venuispira-to meno sia per l’abrogazione di tale norma, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzio-ne, sia per la progressiva allocazione delle funzioni amministrative in maniera non omogenea. Tale riforma, ispirata, ex art. 118 Cost. ai principi di differen-ziazione, adeguatezza ed efficienza, ha allargato la differenziazione in termini di competenze esercitate, anche nell’ambito del medesimo livello istituzionale. L’eterogeneità è indubbiamente aumentata a seguito della sperimentazione di altre forme di articolazione territoriale quali le Comunità montane e, nell’bito del territorio infracomunale, di Circoscrizioni o Municipi nonché, in am-bito sovracomunale, dell’istituzione delle Unioni di Comuni 81.
La terza specificità è di tipo dimensionale 82.
Occorre dire subito che non esiste una proporzione, né per territorio né per popolazione, tra i livelli istituzionali. Taluni Comuni coprono territori più ampi di alcune Province e vi sono molte Province che sono assai più piccole dei Comuni di grandi dimensioni. Senza considerare che taluni Comuni capo-luogo, come Roma, Milano, Napoli e Torino hanno più residenti delle Regioni italiane meno popolose.
Se poi si osserva solo il livello comunale, è necessario ricordare che tra i circa 8000 Comuni si ha una fortissima sperequazione 83. Secondo i dati ISTAT relativi alla popolazione residente a fine gennaio 2017, i piccoli Comu-ni, sotto i mille abitanti, erano 1957 84. Secondo le medesime statistiche, solo
81 V. su tali questioni F.PIZZETTI, Il sistema costituzionale delle autonomie locali (tra
proble-mi ricostruttivi e probleproble-mi attuativi), in Le Regioni, 1-2, 2005, 49 ss. nonché in F.PIZZETTI,A. POGGI, Il sistema “instabile” delle autonomie locali, Giappichelli, Torino, 2007, 1 ss.
82 La frammentazione del sistema locale italiano è stata oggetto di studi sia di tipo storico-giuridico sia di tipo economico, con particolare riferimento alle politiche pubbliche. I primi hanno messo in luce come la frammentazione sia, in parte, un lascito, prevalentemente cultura-le, dell’età comunacultura-le, in particolare nella parte centro-settentrionale della penisola italiana ed in parte risponda alla diversa organizzazione degli Stati pre-unitari. V. per la parte storica G. C AS-SANDRO, voce Comune, in Noviss. Dig. it., III, 1959; A. PETRACCHI, Le origini dell’ordinamento
comunale e provinciale italiano, ISAP, Venezia, 1962 nonché, incidentalmente, M.S. GIANNINI,
Le regioni: rettificazioni e prospettive, in Nord e Sud, 42-43, 1963, pubblicato anche in E. R O-TELLI (a cura di), Dal regionalismo alla Regione, Il Mulino, Bologna, 1973; F. FABRIZZI, La
Pro-vincia: storia istituzionale dell’ente locale più discusso. Dall’unificazione amministrativa alla cadu-ta della destra storica, in Federalismi.it, n. 7/2008 Gli studi economici legati alle politiche
pub-bliche hanno sottolineato le inefficienze ed i costi di un quadro così frammentato. Il riferimento è innanzitutto al lavoro di B. DENTE, Governare la frammentazione. Stato, Regioni ed enti locali
in Italia, Il Mulino, Bologna, 1985.
83 Il numero dei Comuni italiani è, secondo i dati ISTAT aggiornati al 1° gennaio 2017, pari a 7983. Un numero simile rispetto alla Spagna, leggermente superiore alla Germania e netta-mente inferiore rispetto agli oltre 35 mila Comuni francesi. La media di abitanti per Comune è in Italia di circa 7000 abitanti.
84 Di questi 1957 piccoli Comuni, 851 hanno meno di 500 abitanti ed addirittura 234 meno di 200 abitanti (dati Istat 2017).
1226 Comuni contano più di diecimila abitanti e solo 46 più di centomila mila abitanti.
Le specificità ricordate incidono, in maniera evidente, sulla funzione rap-presentativa svolta dai consiglieri. Alcune considerazioni possono apparire ba-nali nella loro semplicità, ma non per questo esse possono essere omesse. La dimensione territoriale e la popolazione residente incidono sulle attività dei Consigli e, di conseguenza, sull’impegno dei consiglieri sia negli organi sia nel-la necessaria attività di dialogo con le poponel-lazioni rappresentate. Muta, a se-conda delle dimensioni della rappresentanza, il ruolo e la mediazione dei par-titi, che, nelle realtà più piccole, tende a scomparire sostituita dai rapporti di-retti tra rappresentante ed elettore.
L’ampiezza delle funzioni attribuite, inoltre, incide sul numero di riunioni degli organi rappresentativi, sui tempi decisionali e sulle mediazioni necessarie per “decidere”. Questo si riflette sul tempo che i consiglieri devono dedicare all’attività pubblica e, per converso, sui tempi che i medesimi sono costretti a sottrarre alle proprie attività private.
Dimensioni, territorio e funzioni non sono le uniche variabili che incidono sull’attività rappresentativa. Occorre, infatti, considerare che i consiglieri co-munali assumono anche incarichi o responsabilità di governo. Questa è la re-gola per oltre settemila Comuni italiani con meno di 15000 abitanti ed è assai comune anche per i Comuni con più di 15000 abitanti per la limitazione dei cd. assessori esterni 85.
In questo studio, l’ambito di indagine è stato ristretto solo alla questione delle indennità per i rappresentanti negli organi collegiali. Non c’è dubbio pe-rò che la distinzione tra funzioni di rappresentanza e funzioni di governo ten-da progressivamente a sfumare a livello locale, fin quasi scomparire per i Co-muni più piccoli. Questo fatto spinge, pur mantenendo la struttura fin qui adottata, a dar conto in questo capitolo anche di alcune questioni che riguar-dano l’assunzione di entrambi ruoli.
La quarta specificità che occorre premettere è legata al fatto che le Provin-ce e le Città metropolitane sono divenute, a seguito della riforma realizzata dalla legge n. 56 del 2014 (cd. “legge Delrio”), enti di secondo grado, per cui tanto i Presidenti di Provincia, quanto i componenti del Consiglio provinciale e del Consiglio metropolitano non sono più eletti direttamente dai cittadini bensì dai Sindaci e dai Consiglieri comunali tra loro stessi 86. Questo, chiara-mente, rappresenta un’innovazione importante in tema di articolazione della
85 Ai sensi dell’art. 47, comma 4, TUEL n. 267 del 2000 “nei comuni con popolazione infe-riore a 15.000 abitanti lo statuto può prevedere la nomina ad assessore di cittadini non facenti parte del consiglio”. Si desume chiaramente, pertanto, che nei Comuni della surriferita entità demografica la figura dell’assessore scelto al di fuori del novero dei consiglieri esiste soltanto se recepita da apposita norma statutaria.
86 Su questa legge v. F. PIZZETTI, La legge Delrio: una grande riforma in un cantiere aperto. Il
rappresentanza su cui occorrerà ragionare anche in rapporto all’indennità e alle altre eventuali forme di compensazione, previste o immaginabili, per i cit-tadini che assumono le funzioni nei relativi organi.