La necessità di un intervento in materia di status ed indennità degli amministratori locali che superi la stagione dell’emergenza

Il livello più tartassato dalle normative emergenziali succedutesi dal 2005 è, senza dubbio alcuno, quello locale. Qui l’esigenza di una correzione di rotta che faccia giustizia della realtà e che ripristini un minimo di ordine appare se possibile ancora più forte.

In quest’ottica sia consentito formulare alcune sintetiche osservazioni.

La prima osservazione riguarda la necessità di ragionare sull’opportunità di

ripristinare l’impostazione del TUEL (ormai solo formalmente unitaria dello

status degli amministratori locali) oppure, all’opposto, di distinguere in modo

più netto tra gli amministratori in senso stretto, vale a dire sindaci, presidenti ed assessori, e consiglieri locali.

Vi sono, in proposito, ottime ragioni per procedere in un senso come

nel-23 V. in argomento S.STAIANO, Le autonomie locali in tempi di recessione: emergenza e

lace-razione del sistema, in Federalismi.it, 17, 2012; P.M.VIPIANA, Le ripercussioni della crisi

econo-mica sull’assetto delle autonomie locali, in P.M.VIPIANA (a cura di), Tendenze centripete e

centri-fughe negli ordinamenti statali dell’Europa in crisi, Giappichelli, Torino, 2014; A.M. BARONI, La

democrazia locale ai tempi della crisi economica, in AA.VV., Le autonomie in cammino, Cedam,

Padova, 2012, 51 ss.; G. BUCCI, La compressione delle autonomie socio-politiche nella combine

tra Stato-Governo e mercati, in Rivista del Gruppo di Pisa, 2015.

24 V. in questo senso, A. CARMINATI, Dal raccordo politico al vincolo giuridico: l’attività della

Conferenza Stato-Regioni secondo il giudice costituzionale, in Le Regioni, 2, 2009, 257 ss.; sulla

giurisprudenza riguardante l’attività in Conferenza v. molto recentemente, A.POGGI,G.B OG-GERO, Non si può riformare la p.a. senza intesa con gli enti territoriali: la Corte costituzionale

l’altro. Occorre solo scegliere se si reputa più importante valorizzare l’unità dell’amministrazione locale, in particolar modo partendo dall’osservazione che più il Comune è piccolo, maggiori sono le sovrapposizioni di ruoli rappresen-tativi e di governo, oppure assecondare la tendenza, particolarmente sentita nelle medie e grandi città allo spostamento del baricentro dell’amministrazio-ne locale dal Consiglio verso il Sindaco e alla conseguente assunziodell’amministrazio-ne su que-st’ultimo di responsabilità politiche e giuridiche.

La seconda osservazione concerne la necessità di rimettere ordine nella

disci-plina delle garanzie (aspettative e permessi), degli oneri riflessi e delle indennità. Con riferimento alle garanzie ed ai relativi oneri, occorre partire dal pre-supposto che essi sono applicazione diretta dell’art. 51 Cost. e che quindi ogni loro limitazione introdotta negli anni ha comportato un restringimento dei ritti, costituzionalmente garantiti, di poter conservare il posto di lavoro e di di-sporre del tempo necessario.

Con riferimento alle indennità occorre ripartire dal presupposto che la com-pensazione dei cittadini che svolgono una funzione rappresentativa risponde, come si è sottolineato, ad esigenze di giustizia e di buon funzionamento degli organi assembleari che non possono essere garantiti dal solo impegno volonta-ristico.

Questo richiede di tornare ad un sistema che compensi le attività ed il tem-po dedicato agli affari pubblici. In mancanza di risorse, meglio gettoni simbo-lici, come tra l’altro è spesso avvenuto, che nessun gettone.

Chiaramente la frammentazione a livello locale è tale che i livelli di com-pensazione, leggi l’ammontare dei gettoni di presenza, deve essere parametra-to per categoria di ente, dimensioni e caratteristiche dello stesso.

La distinzione per fasce di popolazione è un criterio storicamente utilizzato ed è proprio anche del TUEL. Esso deve essere, però, aggiornato al fine di conservare l’omogeneità delle distinzioni. A tale criterio numerico può essere anche affiancato un criterio territoriale che non valuti solo come già avviene l’estensione dell’ente locale, ma pure l’orografia e la presenza di situazioni di dissesto idrogeologico o alto rischio di terremoti 25.

Il decreto ministeriale del 2000 è stato talmente stravolto da rendere ur-gente un suo rinnovamento, possibilmente sulla base di una disciplina legi-slativa che ricomponga l’unitarietà del Testo Unico sugli Enti Locali.

25 Un’attenzione particolare deve essere rivolta alla situazione degli amministratori consiglie-ri dei Comuni sotto i 1000 abitanti. È evidente che per tali cittadini amministratoconsiglie-ri l’elemento onorario prevalga su ogni altra motivazione. Per essi, il comma 18 dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 aveva stabilito la non applicazione, tout court, dell’art. 82 relativamente ai gettoni con de-correnza 13 agosto 2012, poi prorogata di nove mesi. La data era stata poi espunta dal testo nor-mativo. La previsione deve ritenersi abrogata anche alla luce del mutamento intervenuto con la legge n. 56 del 2014, che ha previsto che ad essere a titolo gratuito siano le attività svolte nel-l’ambito delle Unioni di Comuni. Rimane però fermo, una volta chiarito che anche a tali consi-glieri spettino i gettoni di presenza, il principio dell’invarianza della spesa, che ha creato non poche incertezze in via interpretativa.

De iure condendo andrebbe pure valutato il ripristino di un margine di

au-tonomia per gli enti locali nella definizione, rispettando i massimali previsti, dell’ammontare delle indennità. Questo condurrebbe ad un recupero di auto-nomia e di responsabilità.

È bene chiarire che quanto proposto non significa immaginare aumenti in-discriminati delle indennità esistenti (e della spesa pubblica). Anzi vi sono pu-re spazi di manovra per piccoli risparmi di cui si suggerisce la valutazione: primo fra tutti l’estensione, anche per ragioni di equità, del dimezzamento del-le indennità erogate anche ai lavoratori autonomi oltre una certa soglia di red-dito 26. Significa però certamente evitare che si faccia strada nuovamente nel-l’ordinamento italiano il principio di gratuità, come forma di risparmio, che inevitabilmente comporta una limitazione tanto della partecipazione dei citta-dini quanto della loro possibilità di scelta.

In questo senso, de iure condendo, occorrerebbe occuparsi anche delle Cit-tà Metropolitane e delle Province per le quali la legge Delrio ha esplicitamente previsto la gratuità delle cariche nei rispettivi organi.

Qui la reintroduzione di gettoni di presenza per le sedute del consiglio provinciale e del consiglio metropolitano appare una necessità inderogabile, tanto più per i consiglieri comunali che non dispongono, ai sensi della norma-tiva attuale, di un’indennità di funzione.

Si sono segnalate nel testo le motivazioni che spingono a ritenere errata la scelta compiuta della gratuità. Qui si può solo aggiungere che, de iure

conden-do, sono possibili due strade per correggere questa scelta. L’una è quella di

prevedere un gettone di presenza per tutti i consiglieri, con quota forfettaria di rimborso spese, superando in questo caso anche il divieto di cumulo legisla-tivamente previsto.

In subordine, e con costi davvero poco significativi, si potrebbe prevedere un gettone di presenza, ma mantenendo il divieto di cumulo, di fatto erogan-dolo solo ai consiglieri comunali e non ai sindaci che dispongono di indennità di funzione. In questo secondo caso, il rimborso delle spese di viaggio verreb-be mantenuto come attualmente è, e cioè con rimborso previa presentazione dei titoli di viaggio 27.

26 La decurtazione del cinquanta per cento dell’indennità potrebbe essere estesa, posto che l’indennità compensa il tempo sottratto alla cura dei propri interessi privati, anche ai lavoratori che non siano dipendenti e che continuino a svolgere la propria professione o più semplicemen-te introducendo un limisemplicemen-te per gli ulsemplicemen-teriori redditi da lavoro che, oltrepassato, desemplicemen-termini la de-curtazione pro quota dell’indennità.

27 Per questa ragione, è opportuno prevedere che il Presidente della Provincia disponga di un’in-dennità pari almeno a quella del Sindaco del Comune capoluogo. In proposito, si suggerisce di pre-vedere che spetti all’ente Provincia non l’erogazione dell’intera indennità, ma solo l’integrazione del-l’indennità del suo Presidente per la parte mancante rispetto aldel-l’indennità ricevuta come Sindaco. In questo modo si manterrebbe, almeno fino ad una complessiva modifica della normativa in questio-ne, in punto di indennità, una corrispondenza con l’impostazione generale della legge Delrio.