la biforcazione tra Stati Uniti d’America ed Europa
2. Il principio dell’indennità nella Costituzione americana
Per quanto riguarda gli Stati Uniti d’America, il principio dell’indennità si affermò fin dai tempi della Convenzione di Filadelfia i cui membri vennero per lo più compensati dagli Stati per la loro attività 3. Esso fu successivamente accolto, ancorché, come si vedrà, con significative differenze, nella Costituzio-ne federale.
L’indennità (rectius “compensation”) è disciplinata nella Section 6
dell’Ar-ticle 1. Questa collocazione non è affatto casuale perché la disposizione in
questione è dedicata allo status del parlamentare, disciplinando insieme alla compensazione, le immunità e le guarentigie dei rappresentanti e dei senatori.
Nel dettaglio, la norma, dopo aver disposto che senatori e rappresentanti ricevano una compensazione per i loro servizi contiene due importanti specifi-cazioni. La prima è il rinvio alla legge per la sua determinazione (ascertained
by Law). La seconda è che l’indennità è posta a carico del Treasury of the United States, ossia del bilancio federale 4.
La formulazione in questione fu assai controversa sia nella Convenzione di Filadelfia sia nelle Convenzioni degli Stati chiamate a ratificare la Costituzione federale 5. Le criticità sollevate riguardarono sia l’an sia le modalità di
deter-peuple qu’il est avili, parce que la patrie vient au devant de ses besoins, et qu’elle tâche de rap-procher la pauvreté de l’insolente richesse. Sommes-nous donc avilis, nous représentants, en re-cevant l’indemnité qu’il nous accorde pour subvenir à nos besoins? non, sans doute. Je m’honore de l’indemnité que je reçois, parce qu’elle m’est nécessaire, et je déclare que le jour où, par l’effet d’une motion aristocratique, je me trouverais privé de cette indemnité il me serait impossible de rester au poste où la confiance du peuple m’a appelé pour la conservation de ses droits ...”. Cfr., per un esame approfondito, R. GARNY, Robespierre et l’indemnité
parlemen-taire, in Annales historiques de la Révolution française, 35, 171, 1963, 25 ss.
2 Un principio di common equity che era tratto, più immediatamente dalla Common Law in-glese.
3 Cfr. J. STORY, Commentaries on the Constitution of the United States, vol. 3, Carolina Aca-demic Press, Durham, 1987 (1833), § 433, 303.
4 La norma continua con il riconoscimento costituzionale dell’immunità “They shall in all Cases, except Treason, Felony and Breach of the Peace, be privileged from Arrest during their Attendance at the Session of their respective Houses and in going to and returning from the same; and for any Speech or Debate in either House, they shall not be questioned in any other Place”.
5 Il dibattito in Convenzione si tenne il 22 giugno 1887. V. in proposito, le Notes of Debates
in the Federal Convention of 1787 di J. Madison, in G.HUND,J.BROWN SCOTT (a cura di), The
debates in the Federal Convention of 1787, which framed the Constitution of the United States of America, reported by James Madison, a delegate from the State of Virginia, Oxford University
minazione e di corresponsione 6. Prevalse la tesi assai pragmatica che la fun-zione parlamentare fosse un servizio per la collettività e che ad essa, nonostante le sue specificità, dovesse applicarsi pure il principio, che informa di sé tutta la Costituzione americana, che ogni incarico pubblico debba essere retribuito 7.
Nel dibattito furono assenti gli argomenti, invece, ricorrenti in Europa e cioè quello dell’indennità come mezzo di allargamento del suffragio elettorale e come strumento per dare attuazione al diritto fondamentale di ogni cittadino a partecipare alla vita politica 8.
Per quanto riguarda la prima previsione ossia la modalità di determinazio-ne dell’indennità, il fatto che la norma costituzionale preveda che il compenso dei membri del Congresso sia deciso con legge e quindi dai membri stessi del Congresso sollevò, fin da subito, molte critiche.
La previsione costituzionale fu immediatamente tacciata di creare un “con-flitto di interesse” 9. Questa accusa fu, in qualche modo, corroborata pure dal fatto che le prime legislature disposero aumenti e sganciarono ben presto la sua corresponsione dall’effettiva presenza dei rappresentanti e dei senatori alle sessioni parlamentari 10.
Di per sé, occorre dire, la scelta di rinviare alla legge per la determinazione dell’indennità era in qualche modo scontata in un sistema, come quello ameri-cano, che fa della separazione dei poteri la sua stella polare 11.
Ogni altra opzione avrebbe, infatti, finito col significare l’ingerenza di un
Press, Oxford, 1920. Benjamin Franklin ad esempio contestò duramente la tesi che gli incarichi pubblici dovessero essere stipendiati. Il suo discorso è pubblicato in B. FRANKLIN, The Life of
Benjamin Franklin, a cura di J. BIGELOW, vol. III, J.B. Lippincott, Philadelphia, 1874, 389. V.
Journal, Act and Proceedings of Convention, T.B. Wait, Boston, 1819, 67, 116-119, 142-151. Cfr.
anche per il dibattito sulla forma di governo e la struttura del Parlamento, gli Elliot’s Debates (J. ELLIOTT, The Debates in the Several State Convention of the Adoption of the Federal
Constitu-tion, 1827), vol. II, 279, 284 e IV, 92-99; V. anche W. RAWLE, A View of the Constitution of the
United States of America, Philip H. Nicklin, Philadelphia, 1829, 179 ss.
6 MADISON per primo osservò che “There is a seeming impropriety in leaving any set of men without control to put their hand into the public coffers, to take out money to put in their pockets”. V. in proposito anche V.J. BRYCE, The American Commonwealth, Macmillan&Co., London, 1888, 541.
7 Cfr. W. RAWLE, A View of the Constitution of the United States of America, Philip H. Nicklin, Philadelphia, 1829, 179. V. anche L. ANTHONY SUTIN, Check, Please: Constitutional
Dimensions of Halting the Pay of Public Officials, in J. Legis., 26, 2000, 221 ss.
8 E. PAGLIANO, Indennità parlamentare, in Rassegna Nazionale, fasc.li 16 maggio, 1° e 16 giugno 1907, 332.
9 In realtà Madison si espresse in modo assai più colorito affermando che i “members of the Legislative (are) too much interested to ascertain their own compensation. It would be indecent to put their hands into the public purse for the sake of their own pockets”. J. MADISON, Notes
of Debates in the Federal Convention of 1787, cit., 22 giugno 1887.
10 W. RAWLE, A View of the Constitution of the United States of America, cit., 179.
11 V. A. HAMILTON, The Federalist, No. 79, 472 per cui “a power over a man subsistence amounts to a power over his will”.
altro potere sul legislativo e, di conseguenza, ne avrebbe minato alle fonda-menta il principio d’indipendenza.
D’altra parte, come sempre accade nel sistema americano, anche in questo caso opera un “check and balance” rispetto al potere riconosciuto al Congres-so. Esso è rappresentato dal potere di veto che la Costituzione americana ri-conosce al Presidente in ogni materia legislativa e quindi esercitabile anche in riferimento ad una legge che avesse ad oggetto l’indennità 12.
Per quanto riguarda la seconda previsione, ossia il fatto che la norma costi-tuzionale preveda che il pagamento dell’indennità sia a carico del bilancio fe-derale, sono necessarie alcune osservazioni. La prima è di carattere storico: es-sa rappresenta un’innovazione, se si penes-sa che i membri della Convenzione di Philadelphia erano retribuiti dagli Stati e che pure l’esempio inglese, fintanto-ché l’indennità fu riconosciuta, prevedeva che essa fosse pagata dalle comuni-tà locali. Questa opzione fu, peraltro, presente in Convenzione, ma rimase mi-noritaria 13.
Prevalsero, infatti, le ragioni che oggi ci portano a definire il sistema fede-rale statunitense come un sistema a sovranità duale ispirato nella forma orga-nizzativa al criterio della separazione fra Federazione e Stati membri.
Una forma organizzativa in cui ci sono organi federali ed organi statali, competenze federali e competenze statali e giurisdizioni federali e statali 14. Sia il Congresso sia il Senato – indipendentemente dal fatto che tale organo rap-presenta gli Stati Membri – sono due organi della Federazione e, di conse-guenza le loro spese di funzionamento, ivi comprese le indennità dei loro mem-bri, sono a carico del bilancio della Federazione.
Detto in altro modo, tanto il rinvio alla legge – attraverso la cd.
Ascertain-ment Clause – quanto la specificazione riguardo al bilancio federale costituisce
un argine rispetto agli Stati federati, impedendo loro di prevedere forme di
12 V. in proposito A. VERMEULE, The Constitutional Law of Official Compensation, in
Co-lumbia Law Review, 102, 2002, 501 ss. spec. 505. Il veto è stato posto un’unica volta durante
l’Amministrazione Clinton nel 1995. V. in proposito, L.A. SUTIN, Check, Please: Constitutional
Dimensions of Halting the Pay of Public Officials, cit., 242-243.
13 Il tema fu peraltro assai dibattuto in Convenzione. Prevalse la tesi del pagamento ad opera del bilancio federale perché, come osservo Randholps “If the States were to pay the members of the Natl. Legislature, a dependence would be created that would vitiate the whole System”. Questa posizione fu sostenuta da Hamilton che aggiunse “Those who pay are the masters of those who are paid”. I lavori della Convenzione sono in Notes of Debates in the Federal
Conven-tion of 1787, cit., 22 giugno 1887.
14 V. sul modello americano innanzitutto, l’opera di G. BOGNETTI, Lo spirito del
costituzio-nalismo americano. Breve profilo del diritto costituzionale degli Stati Uniti, Giappichelli, Torino,
1998. Per la definizione di modello ispirato alla separazione v. F. PIZZETTI, Federalismo,
regio-nalismo e riforma dello Stato, Giappichelli, Torino, 1998, 35. Nel medesimo volume cfr. anche il
saggio di M. COMBA, Il modello americano, 213 ss. Per un’assai interessante definizione degli Stati Uniti d’America come uno Stato a sovranità duale cfr. A. PIN, La sovranità in America. Il
compensazione per i propri rappresentanti con il fine ultimo di controllare ed indirizzare il loro operato parlamentare 15.
Per il medesimo motivo va detto che i compensi per i rappresentanti nelle assemblee dei singoli Stati sono decisi da ciascuno Stato in modo autonomo e, soprattutto, senza alcuna intromissione della Federazione. Allo stesso tempo i compensi sono erogati dagli Stati attraverso i propri bilanci nazionali.