Premessa
Il “Trattato che adotta una Costituzione per l’Unione europea”, firmato a Roma il 29 ottobre 2004, ha aperto un dibattito piuttosto acceso all’interno degli Stati membri dell’Unione europea. Detto Trattato, al momento della firma, è stato salutato quale nuova stagione per l’Europa, nel corso della quale il processo di unificazione economica e politica potrebbe segnare un ulteriore passo in avanti. Ma è realistico, anche, pensare che possa rappresentare una battuta di arresto per le sorti dell’Europa stessa, in seguito, anche, agli sviluppi relativi al processo di allargamento, già esposti nel capitolo secondo.
È molto probabile, visti gli esiti dei recenti eventi275, che l’Europa viva un periodo di stasi, in cui tutti gli Stati membri decidano di non perdere, ancora, parte della loro sovranità nazionale. Molte sono le problematiche
275
Referendum di approvazione del Trattato in questione in Francia, 29 maggio 2005, ed analogo referendum tenutosi nei Paesi Bassi il primo giugno 2005, che hanno dato esito negativo.
legate alla ratifica della Costituzione europea, ma tutte, in sostanza, derivano dalla paura da parte degli Stati membri di perdere, sotto il profilo politico, la propria sovranità nazionale.
Anche se oggi, è opinione diffusa ritenere che l’apertura della sovranità statale, verso fenomeni internazionali di diverso tipo e di diversa importanza, dipenda dalla crisi che le costituzioni nazionali si trovano ad affrontare. Ma se da un lato è vero che la crisi dello Stato contemporaneo ha aperto un profondo squilibrio della Costituzione nel suo aspetto progettuale quanto in quello garantistico, dall’altro, è altrettanto vero che la necessità di ordine e sicurezza non sia venuta meno276. Tale esigenza ha spinto a ricercare l’armonizzazione dei progetti e delle garanzie a livelli superiori di regolazione, secondo il
multilevel constitutionalism277, approccio molto diffuso ma non per questo privo di ambiguità e di incertezze278.
276
Cfr. S. GAMBINO, “Il diritto costituzionale europeo comune fra teoria costituzionale e prassi”, in www.federalismi.it, n. 12/2005.
277
In dottrina il costituzionalismo multilivello è stato ritenuto di particolare importanza riguardo al rapporto nascente tra “the fundamental values and the policies of the European Union”. Ai sensi dell’art. I-2 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa secondo cui “ L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a una minoranza. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e della parità tra donne e uomini”, Cfr. P. POLICASTRO, “A new garment for an old question: ‘A clash between man’s rights and citizens’ rights in the enlarged Europe?”, in J. NERGELIUS, (a cura di), Nordic and other
European Constitutional traditions, Boston, 2006, p. 90 ss.
278
Tale approccio è stato ampiamente criticato in dottrina sostenendo che il costituzionalismo multilivello confonde la qualità dei diritti e degli strumenti di tutela con la qualità della persona, offrendo una visione molto ottimistica del problema della pluralità dei livelli di sovranità e della parallela molteplicità dei piani e delle prospettive di tutela. Inoltre, in base a tale approccio, sono svalutati i testi normativi ed è esaltata eccessivamente l’opera delle Corti. “Questa operazione possiede una evidente coloritura aristocratica ed esprime l’antico pregiudizio antiparlamentare e antilegislativo radicato in tanta parte della cultura giuridica europea: svalutare la significatività della decisione politica democratica racchiusa nello stabilimento di una Costituzione e ridurre i diritti all’oggetto di un accertamento giudiziale delle correnti profonde della società equivale a consegnare al ceto dei giudici il governo dei diritti, sottraendolo alle istanze decisionali democratiche”, Cfr. M. LUCIANI, “Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico”, in
I richiami ad una Costituzione europea dimostrano che, nello scenario delle sovranità limitate, la Costituzione continua ad essere vista e vissuta come momento integrante della società e come principio ordinatore dei poteri e delle istituzioni.
Tuttavia, quello che, crediamo, non sia chiaro agli occhi degli Stati membri, è che l’Unione europea, non è protesa a demolire ogni forma, già, esistente di sovranità a favore di un universalismo dei diritti, e non è neanche predestinata a seguire le vie più o meno note dello Stato federale, bensì rappresenti un’Unione europea formata da “sovranità limitate”, legate tra loro da un patto costituzionale, riconoscendo, così, l’esistenza di un pezzo non irrilevante della loro esperienza di soggetti costituzionali su un piano che non è più nazionale, che non è più nell’orbita tradizionale della singola sovranità nazionale, che è in sostanza comune279.
In altri termini, a nostro avviso, il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, non ha nessuna velleità di esprimere una sovranità a sé stante, nessuna soggettività superiore a quelle rappresentate negli Stati membri, ma vuole stabilire, semplicemente, l’esistenza di un legame qualitativamente più impegnativo tra gli stessi Stati membri, un legame che sia basato sulle tradizioni costituzionali comuni, e non solo basato su reciproche convenienze sul piano economico.
Insomma, non c’è nessuna sovranità da affermare attraverso lo strumento costituzionale, e peraltro, il tentativo di ripercorrere a tale proposito le vie già note del diritto pubblico statale, ed anche delle costituzioni democratiche, ha rappresentato, storicamente, un fallimento.
279
Cfr. M. FIORAVANTI., S. MANNONI, “Il “Modello Costituzionale” europeo: tradizioni e prospettive”, in G. BONACCHI, (a cura di), Una Costituzione senza Stato, Bologna, 2001, p. 35.
Dunque, lo Stato membro dell’Unione europea continua ad essere uno Stato sovrano280, sebbene limitato all’esercizio di determinati poteri, ma non è una limitazione della sovranità in se stessa281.
Molti sono stati gli interrogativi che in dottrina282 ci si è posti riguardo a detto Trattato. In primo luogo, ci si è chiesti che natura giuridica avesse il Trattato : è un Trattato o una Costituzione283?.
Ci si è chiesti, insomma, se al termine del processo di ratifica si avrà una Costituzione nel senso pieno che tale termine assume nell’esperienza giuridica contemporanea, o se detto testo costituisca un ulteriore scambio di consenso fra Stati, che istituisca, quindi, un ordinamento giuridico distinto da quello interno di ogni Stato membro e anche dall’ordinamento internazionale, ma che abbia caratteri molto distanti da quelli di un ordinamento di tipo costituzionale284. E che quindi disponga solo del mero nomen juris, avendo per il resto natura formale e materiale di un qualsiasi trattato internazionale.
È da rilevare, in secondo luogo, che gran parte delle Costituzioni degli Stati membri sembrano soffrire del cosiddetto deficit europeo. Infatti, spesso il
280
Tuttavia, il frazionamento e lo spostamento di elementi fondamentali della sovranità degli Stati membri all’Unione europea, con la conseguente cessione di competenze, non solo normative, ma politico – economiche sempre più ampie, fa venir meno la potestà, una volta esclusiva dello Stato, di dettare le regole destinate a vincolare sia i pubblici poteri che i cittadini nell’ambito della propria competenza territoriale, regole che, almeno nelle classiche democrazie occidentali, erano espressione degli organi rappresentativi della sovranità popolare, Cfr. AMIRANTE, Costituzionalismo e Costituzione nel nuovo contesto europeo, Torino, 2003, p. 6 ss.
281
Cfr. A. PEREZ CALVO, “Il ruolo dello Stato nell’integrazione europea”, in S. GAMBINO, (a cura di), Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Costituzioni
nazionali, Diritti fondamentali, Milano, 2006, p. 49 ss.
282
Cfr. J. ZILLER, “I concetti costituzionali nella nuova Costituzione per l’Europa”, in
Quaderni Costituzionali, 2005, p. 67 ss.; Cfr., altresì, B. DE WITTE, “La dimensione
nazionale della revisione dei Trattati europei”, in Quaderni Costituzionali, 2005, p. 39 ss.
283
Cfr. M. CARTABIA, “Ispirata alla volontà dei cittadini degli Stati d’Europa”, in
Quaderni Costituzionali, 2005, p. 12 ss.; Cfr., altresì, I. NICOTRA, “La ratifica del Trattato
sulla Costituzione europea”, in Quaderni Costituzionali, 2005, p. 165;
284
Cfr. E. CANNIZZARO; “La Costituzione pluralista. A proposito della natura giuridica del Trattato costituzionale.”, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2005, p. 1 – 3.
modo in cui l’integrazione europea è inserita nei testi costituzionali è inconsistente e deludente.
Il processo di costituzionalizzazione europeo, forse, avrebbe dovuto cominciare dalla costituzionalizzazione, ipotesi allo stato attuale impensabile visto che si sta provvedendo, comunque, alla ratifica di un testo costituzionale europeo, di tutte le Costituzioni degli Stati membri, facendo chiara menzione ed esplicito riferimento all’Unione europea, in modo da realizzare un reale processo costituzionale europeo e da conferire al disegno costituzionale stesso una legittimazione costituzionale285.
D’altro canto, senza negare il grande merito dell’Unione europea di aver favorito la cooperazione politica, economica e culturale tra i popoli degli Stati membri, in dottrina286 si è sostenuto che nel testo del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa continuano a sopravvivere il deficit
democratico287, il deficit sociale288 e il deficit internazionale289, che caratterizzano, da sempre, l’ordinamento comunitario e le istituzioni comunitarie. Tali deficit sono una conseguenza della politica dei piccoli passi verso una Unione politica europea che è prevalsa sul grande progetto degli “Stati Uniti d’Europa”.
Inoltre, è da rilevare che, già in passato, i concetti giuridici nazionali, ed in particolare i concetti costituzionali, hanno influenzato notevolmente i
285
Cfr. M. CLAES, “Le ‘clausole europee’ nelle costituzioni nazionali”, in Quaderni
Costituzionali, 2005, p. 320.
286
Cfr. C. AMIRANTE, Op. cit., p. 6.
287
Per deficit democratico si intende l’assenza, non solo determinante del Parlamento europeo, ma anche di una precisa imputazione di responsabilità politica agli organi di governo, con la conseguenza che il popolo europeo, ossia i cittadini, restano lontani dell’esercizio, anche se in modo indiretto, di una sovranità popolare comunitaria.
288
Per deficit sociale si intende la evidente insufficienza di garanzia comunitaria dei diritti sociali, cui vanno aggiunte le rigide regole di contenimento della spesa pubblica per gli Stati membri.
289
Per deficit internazionale si intende la carenza di una univoca, unitaria e soprattutto autonoma politica internazionale dell’Unione.
legislatori dei trattati della Comunità Europea e dell’Unione europea, allo stesso modo della Corte di giustizia con le sue decisioni e della Commissione con la stesura della legislazione.
Con le procedure di allargamento, che si sono sviluppate nella storia dell’integrazione europea, così come esplicitate nel capitolo secondo del presente lavoro, altre influenze hanno cominciato a farsi strada nei trattati, ma il ruolo delle tradizioni giuridiche degli Stati fondatori è rimasto assolutamente rilevante.
In particolare, il diritto costituzionale tedesco ha avuto una fortissima influenza sulle nuove costituzioni del XX secolo, in materia di controllo di costituzionalità, di diritti fondamentali e dei meccanismi parlamentari. Anche nel diritto dell’Unione europea i concetti del diritto costituzionale tedesco sono molto presenti290.
Obiettivo finale di questo Trattato è di conferire, quindi, un assetto istituzionale definitivo alle istituzioni comunitarie, dando vita ad un aggregazione politica in grado di proiettarsi all’esterno dei confini della comunità come soggetto unitario.
Aspettiamo l’evolversi degli eventi: avremo dunque una Costituzione europea? Certamente non sarà il testo firmato a Roma, dovrà essere negoziato ulteriormente, a causa del rifiuto di ratifica da parte della Francia, ma anche da parte dell’Olanda, rifiuto espresso, ricordiamo, attraverso l’istituto del referendum.
290
Basti pensare che i principi di proporzionalità e di sussidiarietà hanno origine tedesca. La proporzionalità, in particolare, è un elemento classico del controllo tedesco di legittimità nel diritto amministrativo e nel diritto costituzionale.