Il Consiglio dell’Unione europea138 è l’unica istituzione composta dai rappresentanti degli Stati membri, quindi l’unico organo intergovernativo, e di conseguenza è la diretta espressione dei loro interessi sia in ambito comunitario sia per quegli atti adottati per i settori PESC e CGAI. È composto da un rappresentante di ogni Stato membro e, sostanzialmente, è l’organo decisionale della Comunità.
Ha una competenza normativa generale che esercita attraverso l’adozione di regolamenti, direttive, decisioni. Il Consiglio detiene,
pareri nei settori definiti dal presente trattato, quando questo esplicitamente lo preveda ovvero quando la Commissione lo ritenga necessario.” Dunque, la competenza della
Commissione in questo caso è generale e senza limiti.
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“In ciascuno degli Stati membri, la Comunità ha la più ampia capacità giuridica
riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali; essa può in particolare acquistare o alienare beni immobili o mobili e stare in giudizio. A tale fine, essa è rappresentata dalla Commissione.”
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Ex art. 302 TCE, sono affidati alla Commissione i collegamenti con gli organi dell’ONU e con gli istituti specializzati della stessa organizzazione.
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Tale denominazione è stata decisa e adottata in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Maastricht.
nell’ambito della funzione normativa, il potere decisionale139 per il raggiungimento degli scopi del trattato, solo parzialmente temperato dalla vigile pressione esercitata congiuntamente dal Parlamento e dalla Commissione, in quanto partecipi della procedura normativa. Ha il compito, inoltre, di assicurare il coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri, conferisce alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che esso stesso stabilisce. Ha competenza a concludere accordi internazionali tra la Comunità europea e uno e più Stati o organizzazioni internazionali. In tale settore, i negoziati sono condotti dalla Commissione, mentre al Consiglio spetta il compito di approvare definitivamente tali atti. Approva il bilancio dell’Unione insieme al Parlamento europeo. Elabora la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea, sulla base degli orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo. Coordina, infine, la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale tra le varie autorità competenti in materia dei diversi Stati membri.
Il Consiglio esprime una volontà propria, distinta da quella degli Stati che compongono l’Unione anche quando le sue deliberazioni raccolgano l’unanimità dei consensi: infatti, uno Stato può impugnare una decisione del Consiglio, anche se il suo rappresentante abbia votato a favore.
In alcuni casi, invece, il Consiglio assume una veste di conferenza diplomatica, nella quale i rappresentanti degli Stati adottano deliberazioni in quanto tali e non in quanto membri del Consiglio. In questi casi, le deliberazioni sono sottratte alle norme statutarie, che regolano le sue competenze e la procedura decisionale, collocandosi al di fuori del sistema comunitario e seguendo le regole della cooperazione intergovernativa.
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In quanto i poteri deliberativi che spettano allo stesso Consiglio, a differenza dei poteri deliberativi spettanti ad altre istituzioni, hanno un effettivo carattere decisionale poiché intervengono nella fase conclusiva, nel senso che costituiscono normalmente la manifestazione definitiva dell’attività normativa della Comunità.
Le votazioni in seno al Consiglio dell’Unione si differenziano a seconda delle materie che sono poste in discussione. I sistemi di votazione in seno al Consiglio sono sostanzialmente tre: all’unanimità; a maggioranza semplice; a maggioranza qualificata140, ex art. 205 TCE.
Trattandosi di un’istituzione composta da Stati, in cui ognuno dispone sovranamente del proprio voto, il governo nazionale conferisce un mandato141, senza durata prestabilita, ad un membro che andrà a partecipare alla riunione del Consiglio, vincolandone il voto a precise e rigide istruzioni.
In questo senso, è da rilevare che l’equilibrio istituzionale della Comunità europea è caratterizzato dal fatto che la Commissione rappresenti il momento di sintesi dell’interesse comunitario, considerato in maniera globale, il Consiglio, invece, è strutturato in modo tale da poter dare voce agli interessi nazionali comunitari142. Esistono vari organi ausiliari del Consiglio che preparano i suoi lavori e ricercano una posizione comune agli Stati membri. Abbiamo il Comitato agricolo, il Comitato politico e di sicurezza, il Comitato
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La ponderazione dei voti in seno al Consiglio è stato sicuramente il tema maggiormente dibattuto nel corso dei negoziati che hanno portato alla stesura del Trattato di Nizza. Il numero dei voti attribuiti ad ogni Stato rappresenta il frutto di un preciso bilanciamento di interessi contrapposti, in particolare quelli tra Stati grandi che vogliono evitare la possibile coalizione dei piccoli Stati e quindi imporre decisioni non gradite, e Stati minori, che non intendono essere schiacciati dalla volontà egemonica dei paesi membri più popolosi. Il compromesso raggiunto a Nizza è stato quello di introdurre due meccanismi le c.d. reti di
sicurezza che eviteranno tali contrapposizioni, in questo senso Cfr. C. ZANGHI’, Op. Cit., p.
212 ss.
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L’art. 203 TCE stabilisce che il Consiglio è formato da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale abilitato ad impegnare il governo di detto Stato. La modifica apportata dal Trattato di Maastricht al testo originario, “Il Consiglio è composto da rappresentanti degli Stati membri; ogni governo vi delega un suo membro”, è stata voluta al fine di consentire la partecipazione di persone che, pur avendo rango ministeriale, non facciano parte del governo dello Stato. In particolare, si è inteso consentire la partecipazione al Consiglio anche a membri degli esecutivi di entità territoriali autonome (Lander, Regioni), purché in grado di impegnare il proprio governo nazionale, in questo senso Cfr. G. STROZZI, Op. cit., p. 112.
142
Cfr. L. FERRARI BRAVO, R. MOAVERO MILANESI, Lezioni di diritto comunitario, Vol. I, Napoli, 2002
economico e finanziario, il Comitato di coordinamento, il Comitato per l’occupazione143 e il Comitato per la protezione sociale144.
Un ruolo decisamente rilevante è, oggi, svolto dal Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (COREPER), ai sensi dell’art. 207 TCE, ruolo sicuramente più importante rispetto agli altri Comitati. Esso è composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri presso la Comunità, che abbiano rango di ambasciatori. È un organo intergovernativo e i membri agiscono su istruzione dei rispettivi governi ma, operando collegialmente come membri di un organo previsto dalla normativa comunitaria, si colloca all’interno della struttura istituzionale della Comunità stessa. Il COREPER si riunisce a due livelli: il COREPER II, ossia il Comitato di ambasciatori, quali rappresentanti permanenti, per la trattazione di affari di rilievo politico e relativi alle relazioni esterne e il COREPER I, il Comitato costituito dai ministri plenipotenziari, quali rappresentanti permanenti aggiunti, per trattare gli affari correnti, di procedura o questioni di rilievo tecnico. Questi due livelli operano in modo assolutamente indipendente.
Il compito principale del COREPER è quello di preparare i lavori del Consiglio, e di eseguire i mandati che il Consiglio stesso gli affida; di vigilare sulla legalità, sussidiarietà, proporzionalità e motivazione degli atti e sulle norme che stabiliscono i poteri delle istituzioni, di adottare decisioni di procedura, nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio stesso145.
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Tale Comitato è stato istituito dal Trattato di Amsterdam ed è composto da membri di ogni Stato e della Commissione, al fine di coordinare le politiche degli Stati membri in materia di occupazione, con il compito di formulare pareri su richiesta del Consiglio, della Commissione o di propria iniziativa, ai sensi dell’art. 130 TCE.
144
È stato istituito dal Trattato di Nizza ha un carattere consultivo al fine di promuovere la cooperazione tra Stati membri e Commissione in materia di protezione sociale e formulare pareri o intraprendere altre attività nei settori di sua competenza, su richiesta del Consiglio, della Commissione o di propria iniziativa, ex art. 144 TCE
145
Cfr. B. BEUTLER, R. BIEBER, J. PIPKORN, J. STREIL, J. H. H. WEILER, Op. Cit., p. 29 ss.