democraticità.
In generale, le istituzioni sono pesantemente condizionate dalle finalità politiche al cui raggiungimento esse sono preordinate. Questo è il caso in cui si trovano le istituzioni comunitarie le quali hanno il compito, non solo di amministrare, ma anche di consolidare una ben determinata entità politica394.
È stato sostenuto che il potere politico europeo deve fondare la sua legittimità su un sistema di checks and balances, nel quale la classica rappresentanza democratica dell’intero popolo, ossia il Parlamento, trovi la
392
Cfr. A. CELOTTO, “Una nuova ottica dei “controlimiti” nel Trattato costituzionale europeo?”, in www.forumcostituzionale.it, 2006, voce Trattato costituzionale europeo.
393
In un contesto dove coesistono due Costituzioni, la rottura in seno alla Costituzione europea è manifesta in quanto si verifica un’antinomia di un elevato grado di positività giuridica, tra principi ugualmente fondamentali. In questo caso l’unica via di fuga è rappresentata dal recesso da parte dello Stato in conflitto dall’Unione, ex art. I-60. Tuttavia, l’art. I – 5 dà una ferma ed inequivocabile nel senso di agevolare la formazione di vere e proprie consuetudini interpretative, capaci di consolidarsi in indirizzi stabili di produzione- interpretazione giuridica, quando fa riferimento ai principi strutturali degli ordinamenti nazionali, che, prima di essere validi sul piano della produzione giuridica, devono essere di rilievo per quanto concerne l’attività interpretativa, Cfr. A. RUGGERI, “Trattato costituzionale…”, Op. Cit..
394
Cfr. A. MICHALSKI, G. BERTRAND, L. R. PENCH, “Il futuro delle istituzioni europee. Alcune conclusioni tratte dall’esercizio “Scenari per l’Europa nel 2010””, in U. DE SIERVO, (a cura di), Costituzionalizzare l’Europa ieri ed oggi, Bologna, 2001, p. 283 ss.
sua opportuna integrazione nell’adeguata partecipazione dei rappresentanti delle unità inferiori, Stati nazionali e regioni, attraverso il ricorso a forme post- tradizionali di intervento diretto dei cittadini. Mentre, ogni soluzione che risulti sbilanciata in una sola di queste direzioni debba essere considerata, non solo manchevole dal punto di vista pratico, ma anche insufficiente sotto l’aspetto normativo395.
Nell’ambito della Convenzione sul futuro dell’Europa, le modifiche istituzionali, non sono state oggetto di un Gruppo di lavoro apposito, ma sono state discusse e definite direttamente dal Presidium396. Ciò le ha fatte immediatamente apparire come già acquisite, non più evidentemente negoziabili.
Un elemento rilevante, nelle modifiche previste dal Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, e quindi ai sensi dell’art. I-19, par. 1 e 2397, è rappresentato dalla fusione dei tre pilastri dell’Unione. Infatti, secondo il dettato previsto dal Trattato in questione, l’Unione non dispone più di istituzioni multifunzionali a seconda dei pilastri, o presenti solo per uno di essi, prevede, invece, che le istituzioni siano tutte rivolte al perseguimento degli obiettivi, dei valori e degli interessi comuni.
È da rilevare che dall’elenco disposto ex art. I-19, risulta inserito a pieno titolo il Consiglio europeo tra le istituzioni dell’Unione, sempre dallo
395
Cfr. S. DELLAVALLE, “Necessità, pensabilità e realtà della Costituzione europea”, in G. ZAGREBELSKY, (a cura di), Diritti e Costituzione nell’Unione Europea, Bari, 2005, p. 142.
396
Cfr. S. TULLO, “La riforma istituzionale tra Convenzione e Conferenza intergovernativa”, in M. SCUDIERO, (a cura di), Il Trattato Costituzionale nel processo di
integrazione europea, Napoli, 2005, p. 17 ss.
397
“L’Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a: promuovere i valori,
perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Tale quadro istituzionale comprende: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio dei ministri, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell’Unione europea. ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dalla Costituzione, secondo le procedure e condizioni da essa previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione.”
stesso elenco ne discende che la Corte dei conti e la Banca centrale europea, sono escluse dall’apparato istituzionale principale, ma vengono, successivamente, menzionate nel capitolo II del titolo IV denominato “altre istituzioni e organi consultivi dell’Unione”. In realtà, questa nuova previsione delle istituzioni, all’interno di due diversi capitoli lascia intendere che, accanto alle cinque istituzioni principali, coesistono due istituzioni secondarie, appunto Banca centrale europea e la Corte dei conti, che godono anche esse della massima indipendenza nei confronti delle altre istituzioni nello svolgimento dei propri compiti. In altri termini, la Costituzione ha stabilito un nuovo quadro delle istituzioni, “declassandone” alcune, come appunto la Corte dei Conti, e non elevandone altre, come la Banca centrale, sebbene abbia una grande influenza sul futuro dell’Europa398.
Tra le istituzioni principali quattro delle quali, Parlamento, Consiglio europeo, Consiglio dei ministri e Commissione hanno subito modifiche essenziali, mentre la Corte di giustizia ha visto realmente modificate solo alcune delle sue disposizioni.
Le innovazioni più importanti contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa riguardano la strutturazione e le modalità di funzionamento interno di alcune istituzioni. Mentre, risultano di minore rilievo le modifiche riguardo alla revisione delle funzioni e al riassetto dei rapporti tra le istituzioni, anche se le modifiche strutturali potrebbero influenzare, nel lungo periodo, le funzioni stesse e i rapporti tra le stesse istituzioni.
Esistono nell’ambito delle modifiche poste in essere dal Trattato costituzionale almeno tre tipi di tendenze: la tendenza alla personificazione istituzionale; la tendenza verso una migliore definizione delle funzioni e dei poteri; la tendenza ad accentuare il carattere democratico delle istituzioni399.
398
Cfr. M. P. CHITI, “La giurisdizione”, in F. BASSANINI, G. TIBERI, (a cura di), La
Costituzione europea, ASTRID, Bologna, 2004, p. 223 ss.
399
Cfr. L. DANIELE, “Il nuovo quadro istituzionale”, in www.giustamm.it – rivista di diritto pubblico, 2005, voce Istituzioni comunitarie.
Per quanto riguarda la prima tendenza, ossia la personificazione istituzionale, si intende la creazione di organi composti da un’unica persona400. Infatti, la tendenza a creare figure di organi-individui e ad accentuarne sempre più il ruolo e i poteri, rappresenta una rilevante novità rispetto ai trattati istitutivi che hanno inteso creare solo organi collegiali.
In questo senso, la Costituzione accentua la posizione di supremazia del Presidente della Commissione rispetto agli altri membri del collegio e, al contempo, la sua indipendenza rispetto al Consiglio europeo. Infatti, il Presidente della Commissione dovrebbe sganciarsi sempre di più dal potere politico espresso dal Consiglio europeo e diventare piuttosto lo strumento di una solida alleanza con il Parlamento.
L’idea di istituire o rafforzare figure unitarie e unipersonali di questo genere, risponde a diverse esigenze, in particolare c’è bisogno di simboli semplici, diretti e facilmente identificabili, la seconda esigenza è legata al modello della diplomazia personale, e infine, la terza attiene alla necessità di favorire il funzionamento di istituzioni a composizione sempre più numerosa, a causa del notevole aumento degli Stati membri401.
La seconda tendenza riguarda il principio della separazione dei poteri402, in particolare la funzione legislativa. Tuttavia, le analogie con i
400
Tuttavia, già con il Trattato di Amsterdam era stato istituito l’Alto rappresentate per la politica estera e di sicurezza comune ex art. 18, par. 3, TUE. Con il Trattato di Nizza sono stati previsti importanti e specifici poteri in capo al Presidente della Commissione, ai sensi del nuovo disposto dell’art. 217 TCE. Senza dimenticare il precedente meno diretto, ma sempre significativo, del Mediatore europeo, inserito dal Trattato di Maastricht nel Trattato CE. Ma anche il ruolo della Presidenza del Consiglio e ancora di più quello della Presidenza del Consiglio europeo avevano già subito una graduale trasformazione in senso personalistico.
401
Cfr. L. DANIELE, “Costituzione europea e riforma istituzionale dell’Unione”, in Il
Diritto dell’Unione Europea, 2006, p. 1 ss.
402
Nel pensiero politico del settecento il principio della separazione dei poteri era generalmente assunto a caratterizzare un regime politico che non fosse dispotico. Nell’idea di separazione dei poteri erano presenti due componenti: quella della specializzazione, nel senso della distinzione delle competenze, e indipendenza, nel senso che chi svolgeva un compito relativo a una delle tre funzioni non poteva ricevere ordini da chi aveva ruoli nello