Fattispecie giurisprudenziali di responsabilità amministrativa del medico previdenziale. Una disamina delle più recenti decisioni della Corte dei Conti consente

di delineare un quadro complessivo, che di seguito si riporta sinteticamente, delle fattispecie concrete nelle quali è stata ravvisata la responsabilità amministrativa:

- Poiché per l’imputazione del danno ai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti non è sufficiente una qualsivoglia condotta antidoverosa, ma occorre che sia connotata da “intensa negligenza”, un criterio orientativo utile ai fini della graduazione della colpa è reperibile nell’art. 2 della l. n. 117/1988 sulla responsabilità dei magistrati che definisce “colpa grave” la ”grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile” e nell’art. 5, c. III, del d. lgs. n.

472/1997 che, in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie più dettagliatamente prevede che “la colpa è grave quando l’imperizia o la negligenza del comportamento sono indiscutibili e non è possibile dubitare ragionevolmente del significato e della portata della norma violata e, di conseguenza, risulta evidente la macroscopica inosservanza di obblighi elementari” ¹⁹;

- “Sussiste colpa grave nel comportamento dei componenti di una Commissione sanitaria di prima istanza presso una U. S. L.. che sopravvalutano un’invalidità, ritenendola riducente la capacità lavorativa in misura eccessiva rispetto al reale ed in maniera del tutto incongrua, rispetto a quanto previsto dalle tabelle di invalidità, così determinando la corresponsione di assegni di invalidità non spettanti”²⁰;

- “Deve essere affermata la responsabilità amministrativa dei medici che, a seguito di oggettive gravi omissioni e negligenze, abbiano causato ad un neonato gravi ed irreversibili danni nosologici, con conseguente obbligo per l’amministrazione sanitaria di risarcimento del danno, dovendosi comunque avere riguardo non già alla posizione di primario della divisione medica competente, bensì a quelle dei sanitari concretamente e primariamente coinvolti nelle scelte terapeutiche” ²¹;

- “La registrazione e contabilizzazione di esami clinici in maniera superiore rispetto a quelli effettivamente eseguiti, non costituisce danno erariale, essendo tale circostanza ininfluente ai fini della liquidazione del compenso incentivante la produttività” ²²;

- “Non sussiste giurisdizione della Corte dei Conti nel caso in cui il comportamento ritenuto pregiudizievole imputabile ai dipendenti di una struttura sanitaria che operi sulla base di un rapporto convenzionale esterno con il S. S.

N. non si fondi sulla inosservanza di norme e/o comportamenti negligenti verificatisi nell’ambito di un rapporto di servizio con il soggetto pubblico, bensì su di un comportamento posto in essere nell’ambito di un rapporto contrattuale di tipo privatistico che non implica attività rientranti nel rapporto di servizio” ²³;

19 Cfr. Corte dei Conti Sezione giurisdizionale I Centrale, 16 marzo 200, n. 83/A, in Riv. Corte Conti, n.

2/2000, p. 68

20 Cfr. Corte dei Conti, Sez. III Centrale 7 febbraio 2000, n. 36/A, in Riv. Corte Conti, n. 1/2000, p. 49

21 Cfr. Corte dei Conti sezione giurisdizionale regionale Piemonte, 10 novembre 1999, n. 1757. in Riv.

cit. p. 107

22 Cfr. Corte Conti, sezione giurisdizionale Sicilia, 7 ottobre 1999, n. 216, Riv. cit. p. 138

23 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Lombardia, 19 settembre 2000, n. 1131, Riv. n. 6/2000, p.

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- “Configura colpa grave il comportamento del Direttore sanitario di una USL il quale, dopo aver proposto l’acquisto di un’apparecchiatura laser, da utilizzare per “particolari patologie”, contrariamente ai doveri imposti dalle funzioni ad egli attribuite ed ai criteri di buona amministrazione, sia rimasto inerte di fronte alla inutile giacenza del macchinario, non verificando l’utilizzazione dello stesso sia dal punto di vista sanitario (l’apparecchiatura aveva potenzialità mediche per

“indagini precoci” di forme tumorali), sia dal punto di vista finanziario per gli eventuali risparmi di gestione” ²⁴;

- “Non è ravvisabile colpa idonea a fondare un’azione di responsabilità amministrativa nel comportamento di un medico che, avendo assunto servizio poco prima delle fasi conclusive di un parto e disponendo pertanto di margini temporali ristrettissime per decidere se fare ricorso o meno al parto cesareo opta per il parto vaginale, a seguito del quale il neonato riporta una gravissima cerebropatia” ²⁵;

- “Si configura colpa grave nel comportamento di un medico che, partecipando ad un intervento chirurgico in qualità di anestesista, determina un grave nocumento fisico al paziente per effetto di errata terapia anestesiologica, ove sia comprovata la sproporzione tra la difficoltà dell’intervento (nella specie, semplice e routinario) e la gravità degli esiti sopravvenuti, peraltro in assenza di rimedi razionalmente idonei ad evitare o ridurre gli effetti dannosi” ²⁶;

- “Sussiste la responsabilità del coordinatore sanitario e primario di una U.S.L.

per il danno derivante all’Ente dalla copertura dei rischi assicurativi per attrezzature acquistate e non installate ove egli non abbia prudentemente valutato i tempi della consegna ed anzi abbia insistito per la sua anticipazione, senza tener conto della mancanza dei locali dove le attrezzature stesse avrebbero dovuto essere allocate”;

- “Configura comportamento gravemente colposo non solo per imprudenza, ma anche per carenza di diligenza in vigilando e in committendo, la condotta dell’aiuto primario, che preposto al parto in una struttura pubblica, abbia omesso di usare la speciale apparecchiatura per il monitoraggio, allontanandosi poi dalla sala parto per altre incombenze, e rispondendo, anche per questo, della condotta della equipe ostetrica della quale era coordinatore, con conseguente sofferenza del feto ritenuta causa unica della grave patologia subito evidenziatasi” ²⁷,²⁸

- “Va ammessa la giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti dei medici componenti dell’apposita Commissione sanitaria provinciale e del primario del Servizio di medicina legale e delle assicurazioni, ai quali venga imputata l’erronea attestazione della sussistenza dei requisiti necessari per l’assunzione di invalidi civili per chiamata diretta”

24 Cfr. Corte dei Conti, Lombardia, 3 ottobre 2000, in Riv. cit. 6/2000, p. 113

25 Cfr. Corte dei Conti, Sezione III Centrale, 30 marzo 2000, n. 124/A in Riv. Corte dei Conti , n. 2/2000

26 Cfr. Corte dei Conti sezione giurisdizionale Friuli Venezia Giulia, 29 marzo 2000, n. 71, in Riv. cit. p.

110

27 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Lombardia, 12 giugno 2000, n. 777, Riv.. cit. n. 6/2000, p.

110

28 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Campania, 11 maggio 2000, n. 33, in Riv. Corte Conti n.

3/2000, p. 151

- “Si configura l’errore scusabile a favore di un sanitario dell’INAIL in materia di concessione di rendita per malattia professionale ove il testo normativo vigente all’epoca del riconoscimento si prestava ad interpretazioni non univoche in ragione dell’uso di un termine sicuramente generico per definire la malattia professionale oggetto di riscontro” ²⁹,

- “Va affermata la responsabilità di un primario ospedaliero per il danno derivante all’ente in conseguenza di una degenza non sorretta da valida giustificazione terapeutica, comprovata da carenza di informazioni trascritte sulla cartella clinica e da frequenti permessi di uscita dall’ospedale rilasciati al paziente” ³⁰; - “Sussiste la responsabilità per colpa grave del medico di guardia che si sia

allontanato arbitrariamente dal pronto soccorso, così pregiudicando la possibilità di positivo intervento terapeutico di un paziente e, quindi, causando il danno indiretto subito dall’amministrazione di appartenenza” ³¹;

- “Deve essere affermata la responsabilità amministrativa, a titolo di colpa grave, del Commissario straordinario e del Direttore sanitario di un ospedale per il danno da disservizio e all’immagine conseguente alle gravi carenze del servizio di cucina dovute a prolungate negligenze nell’organizzazione generale” ³²; - “Le USL in quanto succedute ope legis ai disciolti enti ospedalieri non si

pongono rispetto a questi come un ente diverso ai sensi dell’art. 1, c. IV, L. 14 gennaio 1994, n. 20, di tal che sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti riguardo a fattispecie di danno cagionato da amministratori e dipendenti di un ente ospedaliero alla succeduta USL” ³³;

- “Sussiste la responsabilità del medico che, nel caso di un intervento di appendicectomia, utilizzava sul paziente la maschera facciale in luogo dell’intubazione e non constatava tempestivamente l’arresto cardiocircolatorio, e, pertanto, non provvedendo ad attuare repentinamente le manovre rianimatorie provocava danni gravi ed irreversibili al cervello dello stesso” ³⁴; - “I fatti di assenteismo accertati, nell’ambito di un procedimento penale a carico

dei medici ospedalieri, dalla polizia giudiziaria si traducono in responsabilità amministrativo – contabili, sia per la percezione di retribuzioni non dovute che per il verificarsi di danni per disservizio lamentati dai ricoverati, nella circostanza assistiti in modo inadeguato in conseguenza di abituale assenteismo” ³⁵;

- “Al fine di configurare la sussistenza della colpa grave nel comportamento del medico chiamato a risolvere un problema diagnostico di particolare difficoltà, non basta un comportamento non perfettamente rispondente alle regole della scienza e dell’esperienza, ma è necessario che il sanitario, usando la dovuta

29 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Sardegna, 11 marzo 2000, n. 429, in Riv. cit.

30 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Trentino Alto Adige, 10 luglio 2000, n. 289, n. 5/2000, p.

115

31 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Toscana, 18 ottobre 2000, n. 1843, in Riv. cit. n. 5/2000, p.

118

32 Cfr. Corte dei Conti sezione giurisdizionale Umbria, 31 gennaio 2002, n. 39, in Riv. Corte Conti n.

1/2002, p. 202

33 Cfr. Corte dei Conti Sezione II centrale 19 febbraio 2001, n. 41/A, in Riv. cit. 2001, n. 1, p. 157

34 Cfr. Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Lazio 28 febbraio 2001, n. 986, in Riv. cit. n. 1/2001, p.

185

35 Cfr. Corte dei Conti, sezione III centrale, 8 ottobre 2001, n. 266/A, in Riv. cit. p. 130

diligenza, abbia potuto prevedere e prevenire l’evento verificatosi come possibile conseguenza del proprio comportamento che il giudice dovrà valutare in riferimento al livello di diligenza impiegato nello scegliere discrezionalmente mezzi e modi suggeriti dalla scienza medica” ³⁶ ;

- “l’erogazione di prestazioni assicurative a favore di beneficiari che non versano nelle condizioni patologiche richieste dalla legge per la loro elargizione costituisce elargizione illegittima, causativa di danno erariale; e, pertanto, sussiste la responsabilità amministrativa di medici dipendenti INAIL per aver diagnosticato condizioni di salute tali da consentire l’elargizione della rendita prevista dal t. u. n. 1124/1965 ³⁷,

- “In materia di responsabilità amministrativa per anomala protrazione di un ricovero ospedaliero, costituiscono indici eloquenti della gravità della colpa la reiterazione di ricoveri impropri, tenuto conto: delle valutazioni degli atti clinici documentati nelle cartelle, che si ponevano in evidente contrasto con i motivi addotti per giustificare i ricoveri, del loro perdurare per un tempo da 5 a 11 volte superiore alla degenza media di reparto” ³⁸;

“va ritenuto esistente un danno per le pubbliche finanze, anche in termini di nocumento all’immagine, nell’ipotesi in cui il direttore sanitario di un’azienda ospedaliera, con incarico a tempo pieno, abbia contestualmente esercitato attività professionale privata” ³⁹

Si tratta di riflessioni che derivano essenzialmente dal dubbio che, per determinate situazioni, l'attuale sistema normativo

5. Conclusioni. La responsabilità amministrativa merita attenta considerazione, ponendosi nel momento attuale, nella sua specificità di istituto giuridico, come elemento di riflessione di rilevanza generale circa l’adeguatezza delle riforme introdotte sia in materia di pubblico impiego privatizzato, sia in materia sanitaria, con particolare riferimento al regime giuridico dei medici che operano all’interno della Pubblica amministrazione.

40

36 Cfr. Corte dei Conti, sezione appello Regione Sicilia 17 settembre 2001, n. 1956/A, in Riv. cit. n.

1/2001, p. 147

37 Corte dei Conti sezione giurisdizionale Regione Aosta, 16 gennaio 2001, n. 3, in Riv. Corte Conti, n.

2/2001, p. 162; fattispecie analoga era stata configurata dalla Procura regionale della Sardegna ma con sentenza 8 marzo 2001, n. 253 è stato dichiarato inammissibile l’atto di citazione del Procuratore regionale per non essere stato consentita la visione degli atti posti a fondamento della asserita responsabilità amministrativa.

38 Cfr. Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Regione Emilia Romagna, 29 maggio 2001, n. 1135

39 Cfr. Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Regione Campania, 10 dicembre 2001, n. 126, in Riv.

Corte Conti, n. 6/2001, p. 135.

40 Cfr. in proposito le osservazioni di L. CIMELLARO, Ancora a proposito dell’esclusiva in capo alla Corte dei Conti del giudizio di responsabilità amministrativa, circa la funzione prevalentemente preventivo – affittiva attribuita alla responsabilità amministrativa a garanzia del buon andamento dell’amministrazione, che induce a configurare il giudice contabile, (“giudice speciale dotato di specifica cultura e preparazione e quindi meglio in grado di valutare i vari aspetti da considerare per determinare la misura della responsabilità, e quindi del risarcimento con riferimento al comportamento degli amministratori” ) come un soggetto che mira “non tanto al fine di reintegrare il patrimonio pubblico quanto piuttosto a finalità di emenda e repressione del cattivo esercizio dell’azione amministrativa”, peraltro in un contesto presentato come più favorevole per i dipendenti rispetto al giudizio civile ordinario, in Rivista della Corte dei Conti , 2001, n. 3, p. 365 - 371.

si presenti penalizzante nei confronti di coloro che prestano la propria opera, soprattutto professionale, in favore dello Stato o degli altri Enti pubblici, essendo assoggettati ad una disciplina diversa e speciale rispetto ai prestatori d’opera di diritto privato.

Infatti, diversamente da quanto avvenuto per i dipendenti degli enti ed aziende trasformatisi in “enti pubblici economici”, per i quali è stata affermata la giurisdizione del giudice ordinario, la responsabilità amministrativa nei confronti dei dipendenti degli enti pubblici istituzionali continua ad essere attuale, pur a seguito dell’intervenuta c. d.

privatizzazione del rapporto di impiego introdotta con il decreto legislativo n. 29/1993 e successive modifiche ed integrazioni (cfr. in particolare il successivo d. lgs. n. 80/1998, ora trasfuso nel decreto legislativo n. 165/2001).

Sicché, è lecito al riguardo chiedersi come possa conciliarsi, ontologicamente ed in una prospettiva di coerenza sistematica, la previsione di disposizioni in materia di responsabilità amministrativa (ma il dubbio riguarda anche i profili connessi alla responsabilità penale) speciali e diverse per i dipendenti dalle pubbliche amministrazioni rispetto ai lavoratori delle imprese private ⁴¹, in un contesto normativo in cui sono stati consacrati due principi fondamentali: a) il primo, secondo cui “i rapporti di lavoro dei dipendenti dalle Pubbliche amministrazioni sono disciplinati dalle disposizioni delle sezioni II e III, capo I, titolo II, del libro V del codice civile ⁴²

Salvo approfondimenti, che non è possibile svolgere in questa sede, può peraltro fin d’ora osservarsi come la “responsabilità amministrativa” sia stata sviluppata, superando la teoria del “rischio” (cfr. MINERVINI, TRIMARCHI, RODOTA’ COMPORTI, DUNI) che comportava una preclusione per il datore di lavoro di pretendere eventuali danni derivanti dal comportamento imperito o negligente (in dottrina ASSANTI, RUBINO, PIERI, NAPOLETANO, LEGA, VITTONE), per affermare un obbligo del lavoratore di risarcire i danni (BARBERO, SANTACROCE, S. MAGRINI, BARASSI, G.

F. MANCINI), finendo poi con l’assumere una connotazione peculiare, come responsabilità amministrativa, distinta dalla responsabilità civile, essendo connessa non già ad un “illecito civile” ma ad un illecito amministrativo (consistente nella violazione di un obbligo di servizio), per effetto della sua configurazione “nell’ambito del rapporto di pubblico impiego, di un rapporto cioè in tutto disciplinato da norme di diritto pubblico”

e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, in quanto compatibili con la specialità del rapporto e con il perseguimento degli interessi generali nei termini definiti dal presente decreto” (art. 2 del d. lgs. n. 29/1993); b) il secondo, in forza del quale le

“amministrazioni pubbliche” nelle materie soggette alla disciplina del codice civile, delle leggi sul lavoro e dei contratti collettivi, operano “con i poteri del privato datore di lavoro” (art. 4 comma 1, d. lgs. n. 29/1993).

43

41 L’art. 59 del d. lgs. n. 29/1993 ha espressamente congelato la disciplina delle responsabilità disponendo che “per i dipendenti…….resta ferma la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche”. Inoltre, la legge delega (art. 2, comma 1, lettera c) espressamente esclude dalla sfera di giurisdizione attribuita al giudice ordinario secondo le disposizioni che regolano il processo del lavoro “le materie di cui ai numeri da 1 a 7 della presente lettera,tra le quali vi è anche al n. 7) “la disciplina delle responsabilità e delle incompatibilità tra l’impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici”

42 Il titolo II del libro V, intitolato “del lavoro”, disciplina “del lavoro nell’impresa” e le sezioni II e III del Capo I (dell’impresa in generale), recano le disposizioni relative ai “collaboratori dell’imprenditore”

ed al “rapporto di lavoro”. Giova ricordare che nel codice civile preesisteva l’art. 2129 concernente il contratto di lavoro dei dipendenti pubblici, peraltro stabilendo che “le disposizioni di questa sezione si applicano ai prestatori di lavoro dipendenti da enti pubblici, salvo che il rapporto sia diversamente regolato dalla legge”.

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43 Così , testualmente, cfr. P. MADDALENA, “Per una nuova configurazione della responsabilità amministrativa”, in Cons. Stato. 1976, Parte II, V, p. 831, in cui il citato Autore evidenziava che, con l’introduzione dell’art. 103 della Costituzione e di una autonoma elaborazione amministrativistica sul piano scientifico della responsabilità amministrativa, quest’ultima doveva essere sottoposta ad una necessaria revisione ed assumere una autonoma caratterizzazione sganciata dagli schemi civilistici. Della responsabilità come “comune azione di danno” (BETTI, CARNELUTTI, DE CUPIS),. Cfr. dello stesso Autore anche “La responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici: rapporti con la responsabilità

Il dibattito sull’evoluzione della responsabilità amministrativa è ancora oggi aperto, per effetto della tensione riformista che pervade, da oltre dieci anni, l’ordinamento amministrativo, in cui un ruolo di non poco rilievo è stato assunto dal d. lgs. n. 29/1993 inteso a “ricalibrare il rapporto di pubblico impiego secondo moduli e paradigmi di carattere privatistico, considerati, a torto o a ragione, maggiormente rispondenti al pubblico interesse ad un’amministrazione efficiente” ⁴⁴

In tale contesto, si è osservato che “il rapporto di lavoro del pubblico dipendente è ad ogni effetto di legge disciplinato da fonti non pubblicistiche, ma di natura negoziale che permettono una maggiore elasticità e dinamicità per raggiungere gli obiettivi programmati e formulare ipotesi contrattuali (atipiche) impensabili un tempo, ma ora lecitamente introdotte nel mercato del lavoro per essere in naturale rapporto di continenza rispetto al quadro giuridico di riferimento: la contrattazione collettiva e decentrata”

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45

Conseguenza di ciò, sul piano della responsabilità, e che “appare corretto, quindi, affermare che la violazione di norme afferenti il rapporto di lavoro pubblico comportano un’infrazione di natura negoziale e non di legge o di regolamento trovando piena ed esclusiva tutela nella giurisdizione del giudice civile, essendo il rapporto sostenuto da ragione di vero diritto e rispetto del contraddittorio in una posizione di parità delle parti senza il prevalere ope legis dell’Amministrazione a danno del dipendente”

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Essa sarebbe all’evidenza configurabile, e con caratteri più pregiudizievoli rispeto ad altri dipendenti, anche per i “medici” previdenziali, soprattutto in tutte le fattispecie in

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Pertanto, qualora continuasse a sussistere un regime pubblicistico e speciale della responsabilità amministrativa per i dipendenti della Pubblica amministrazione privatizzati, potrebbe ipotizzarsi una diversità di trattamento con i lavoratori dipendenti a regime di diritto privato, ingiustificata soprattutto per i “professionisti”, per i quali sarebbe più stridente il confronto, relativamente alla disciplina delle responsabilità connesse al rapporto con il cliente cui sono assoggettati coloro che svolgono le professioni liberali (consistendo, infatti, l’elemento che caratterizza il professionista pubblico nel fatto che egli ha un solo cliente in esclusiva, cioè l’Ente presso il quale agisce).

civile e sue peculiarità”, testo di una comunicazione scritta, presentata al Convegno su “Corte dei Conti e finanza pubblica”, svoltosi a Napoli dal 9 al 21 gennaio 1979, in Foro Italiano, 1979, V, p. 61, con la citazione di tutta la dottrina, cui si rinvia, riportata sul punto nella presente “comunicazione” e nella quale si afferma che “la problematica della responsabilità del lavoratore dipendente ha nel diritto pubblico più solide basi perché è la legge stessa che prevede espressamente la responsabilità amministrativa dei dipendenti ed amministratori pubblici (art. 82 legge di contabilità; art. 52 t. u. delle leggi sulla Corte dei Conti; art. 18 e 19 statuto degli impiegati civili dello Stato” precisando sul piano concettuale che questa forma di responsabilità “deriva non dalla violazione del generico obbligo di “neminem ledere” sancito dall’art. 2043 cod. civ. , ma dalla violazione di “obblighi di servizio” (così ora l’art. 18 dello Statuto degli impiegati civili dello Stato, del 1957)” con la conseguenza che non è più possibile parlare di

“illecito civile” ma di “illecito amministrativo”, in coerenza con la natura del rapporto al quale appartiene il dovere, la cui violazione è fonte di responsabilità (appunto il rapporto di servizio)”.

44 Cfr. N. LONGO, Natura giuridica e orizzonti politico – culturali della responsabilità amministrativa, in Rivista Corte Conti, 1/2001, parte IV, p. 365

45 Cfr. M. LUCCA, “Privatizzazioni delle fonti normative ed abbandono della natura pubblicistica delle norme che regolano il rapporto di pubblico impiego”, in Riv. Corte Conti, 4/2001, parte IV, p. 242, il quale osserva che “si privilegia sempre più il concetto della responsabilità collegata al raggiungimento dei risultati, tipico assunto del mondo civilistico e dei settori aziendali delle società occidentali più evolute”, con la conseguenza dell’emergere “ di una nuova categoria giuridica di danno, collegata sempre più ai risultati ottenuti dalla prestazione di lavoro fornita dal dipendente pubblico (valutata in termini di efficienza, efficacia ed economicità) che può essere chiamato a pagare i danni da disservizio”

46 Così , testualmente, M. LUCCA cit. pag. 248 che richiama sul punto anche TENORE V. – APICELLA e. A., “Il dibattito dottrinale sulla natura “attizia” o “contrattuale” delle determinazioni datoriali”, in Il

46 Così , testualmente, M. LUCCA cit. pag. 248 che richiama sul punto anche TENORE V. – APICELLA e. A., “Il dibattito dottrinale sulla natura “attizia” o “contrattuale” delle determinazioni datoriali”, in Il